補齊鄉鎮政府服務能力的短板

李明

【摘要】作為改革紅利傳導的“最后一公里”，基層政府服務能力事關全面深化改革的“一攬子”方案能不能壓茬推進，事關基層治理體系和治理能力現代化能不能落地生根，事關鄉村振興戰略能不能全面實施，從根本上說，鄉鎮政府服務能力是黨的“三農”工作的總抓手和關節點。

【關鍵詞】鄉鎮政府 服務能力 農村社會治理 鄉村振興戰略 【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

加強鄉鎮政府服務能力建設是推進基層治理體系和治理能力現代化的基本要求

鄉鎮政府是我國的基層政權組織，是黨和政府聯系人民群眾的橋梁紐帶，是貫徹落實黨和政府決策部署的戰斗堡壘。加強鄉鎮政府服務能力建設對于轉變政府職能，推進“放管服”改革，提高政府效能，提升基層治理現代化具有重要現實意義。

加強鄉鎮政府服務能力建設是深化行政體制改革的歷史要求。黨的十九大報告提出，“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。從我國農村變化和治理變革的角度看，鄉鎮政府的公共服務能力成為基層治理的主要資源，政府發展已經進入“行政服務”時代，建設服務型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內容，也對鄉鎮政府服務能力建設要求提高到一個新的歷史高度。

加強鄉鎮政府服務能力建設是貫徹落實鄉村振興戰略的現實要求。黨的十九大報告提出實施“鄉村振興戰略”。鄉鎮政府處于我國政府層級的最末端，直接面向農村和農民，是農村公共服務的直接供給主體和鄉村治理現代化的重要力量，也是鄉村振興戰略實施的重要主體。新時代鄉村振興戰略為加強鄉鎮政府服務能力提供了新導向，加強鄉鎮政府服務能力是貫徹落實鄉村振興戰略的重大舉措。

加強鄉鎮政府服務能力建設是推動我國經濟社會持續健康發展的必然要求。隨著社會基層治理格局和人民群眾思想觀念的深刻變化，鄉鎮越來越成為社會矛盾沖突的聚集點和錯綜復雜利益關系的交匯點。因此，推動農村基層社會治理創新和農村社會和諧有序穩定發展，更好地保障和改善民生，必然要求加強鄉鎮政府服務能力建設。

鄉鎮政府服務能力建設存在的問題

農村基層社會在工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化進程中發生巨變，農民思想觀念和現實需求也呈現層次化、多樣化，而農村空心化、人口老齡化和地區差異化等矛盾交織出現，老人、婦女、兒童“三留守”問題突顯并引發新問題更使社會治理復雜化。個別鄉鎮政府服務能力和水平難以適應鄉村社會發展，鄉鎮政府權責不統一、體制機制不健全、資源配套不足和干部能力缺乏等問題也影響服務效能的充分發揮。全面審視存在的問題，尋求現實解決策略，成為加強鄉鎮政府服務能力建設的當務之急。

鄉鎮政府權責不統一是主要根源。責任大、權力小是鄉鎮政府面臨的較為普遍的困境，有責無權、權責不對等、事權不明晰等問題的存在造成了個別鄉鎮政府辦事效率低，服務質量差，實現權責對等是加強鄉鎮政府服務能力建設的關鍵。

體制機制不健全是根本方面。鄉鎮政府發揮服務職能要以農村社會需求為導向，但是，個別鄉鎮政府存在配套制度不完善，制度協調性和監管機制運行不暢；基層法治建設不完善，實現有序服務困難；工作創新機制不完善，市場在社會服務資源配置中的基礎性作用、社會各方力量參與公益事業和公共服務的重要作用尚未充分發揮。

資源配套不足是最大局限。鄉鎮政府服務能力發揮與物資、財力支持緊密相關。城鄉一體化發展進程中，鄉鎮與城市在公共服務設施建設方面差距較大，少數偏遠地區的鄉鎮在教育、醫療等方面缺少專業人才和設施設備，網絡信息建設尚未實現全覆蓋，基礎設施建設和治理污染的經費來源少、支出多成為鄉鎮面臨的重大難題。

干部素質能力不足是瓶頸缺陷。一些鄉鎮干部能力缺乏，思想觀念、工作能力不能適應新時代的發展要求；一些鄉鎮干部缺乏責任擔當，屬于缺乏創新的“二傳手”干部；也有一些鄉鎮干部有為農民服務的良好愿望，卻因能力不足處于“有想法沒辦法”的尷尬境地。

加強鄉鎮政府服務能力建設的有效途徑

促進職能轉變。黨的十九屆三中全會第一次把建設“職責明確、依法行政的政府治理體系”作為深化黨和國家機構改革的目標之一，作出全面部署，提出具體要求，為進一步優化政府機構設置和職能配置、加快轉變政府職能、深化行政體制改革指明了方向，明確了任務。鄉鎮政府應確立以“執行上級決策、加強市場監管、強化社會管理、保障公共服務”為重心的職能定位，在強化經濟管理職能的同時切實加強社會管理、公共服務職能。鄉鎮政府主要的職責和功能是促進經濟發展，增加農民收入；強化公共服務，著力改善民生；加強社會管理，維護農村穩定；理順鄉鎮政府與村（居）委會指導與被指導的關系，通過推進基層民主，促進農村和諧。

加強隊伍建設。鄉鎮政府在我國五級管理體制中地位特殊，具備服務前沿、管理首站和執法一線的特征，鄉鎮政府服務能力的提升最終需要鄉鎮干部能力的提升。注重引導鄉鎮干部牢固樹立“以人為本、執政為民”的理念，增強鄉鎮干部熱愛基層、堅守基層、奉獻基層的事業心和責任感。改進績效評價獎懲機制，加大群眾滿意度在考核評價中的權重，將考評結果作為鄉鎮領導班子建設和干部選拔任用、評優評先、培養教育、管理監督、激勵約束的重要參考。建立健全有利于各類人才向鄉鎮流動的政策支持體系，探索完善競爭性選拔方式和工作機制，暢通干部成長通道，注重從鄉鎮事業編制人員、優秀村干部、大學生村官中選拔鄉鎮領導干部。

健全體制機制。要切實發揮鄉鎮黨委的領導核心作用，堅定正確政治方向，強化政治引領功能，帶領鄉鎮政府做好職能服務能力建設工作，使鄉鎮政府服務能力不斷提升。建立健全鄉鎮重大決策制度，完善鄉鎮領導班子議事規則和決策程序。規范鄉鎮政府信息公開和便民服務事項，健全鄉鎮政府信息公開發布機制。建立健全人民建議征集制度，推進鄉鎮決策科學化、民主化、法治化。進一步完善監督管理機制，激發鄉鎮干部干事創業激情。探索建立“小機關、大基層”的機構設置新體系。鄉鎮干部是鄉鎮工作的主體，建立科學的干部激勵容錯機制，堅持依法依規、實事求是和寬嚴相濟原則，區別對待鄉鎮干部探索失誤和違紀行為，暢通干部能進能出機制。

完善農村公共服務體系，推進服務型政府建設，簡化農村公共服務程序，降低農村公共服務成本，推行農村公共服務的市場化和社會化，逐步建立統一、公平、公開透明的現代農村公共服務體系。首先，建立鄉鎮黨委領導、政府主導的多元主體供給體制。明確鄉鎮政府的責任，構建政府與鄉村社會的新型關系，轉變政府職能，激活農民的主動性和創造性，讓多種社會力量參與農村公共服務體系建設。其次，建立以公共需求為導向的決策機制。建立以城鄉一體化為目標，以公共財政體系為依托，充分反映農民需求，重視農民決策參與的國家、社區與農民協商機制，提高鄉鎮政府公共服務水平和效率。最后，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，加強農村基礎設施建設，大力改善農村人居環境；推動以新型職業農民為主體的農村實用人才隊伍建設，強化農村勞動力技能和人才培訓，加大人力資本的開發投入。

（作者為中國農業大學馬克思主義學院教授；中國農業大學馬克思主義學院碩士生李丹夢對本文亦有貢獻）

【注：本文系2016年北京市宣傳文化高層次人才培養資助項目“習近平‘三農戰略思想研究”（項目編號：2016XCB116）的階段性成果】

【參考文獻】

①王培培：《新型農村公共服務體系的構建及減貧效應研究》，《當代經濟》，2017年第7期。

責編/肖晗題 美編/楊玲玲