從主體方面對“公共利益”進行新界定

摘 要 我國2004年憲法修正案文本中出現(xiàn)“公共利益”一詞，表明我國在憲法層面上建立起了“公共利益”的概念和制度。但我國法學(xué)界尚未就這一概念的界定達成共識。本文擬通過對“公共利益”中“公共”一詞的解析和公共利益與其他種類利益比較的角度來對公共利益進行界定。

關(guān)鍵詞 “公共利益” 利益比較 新界定

作者簡介：王鶯，海南大學(xué)。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.119

我國2004年《憲法修正案》第20條和第22條中均使用了“公共利益”這一名詞，明確將“公共利益”作為國家對公民的土地及私有財產(chǎn)進行征收、征用的前提條件和最終目標。“公共利益”一詞也大量出現(xiàn)在我國現(xiàn)行法律條文文本中，且經(jīng)常被人們引用來解決糾紛和矛盾。但是，學(xué)界對這一概念的界定卻并沒有形成一致的觀點。這一方面說明了公共利益在法律上和實踐中的客觀性和重要性，另一方面也意味著我們迫切需要對公共利益進行界定，以使其具有可操作性和確定性。

一、公共利益中“公共”的概念與理論

（一）“公共”的詞源和涵義

據(jù)考證，“公共”一詞在古希臘語匯中有兩個起源：

一是起源于古希臘詞匯“pubes”或“maturity”，強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益，同時意味著具有公共意識是一個人成熟的標志。

二是古希臘詞匯“koinon”，英文詞匯“公共”（common）就起源于該詞，意為人與人在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。前者強調(diào)個體與個體的相互兼容性，后者則認為是一種個體一致和諧狀態(tài)。17世紀中葉，英國才開始使用“公共”一詞，當(dāng)時認為公共同世界和人類同義；法語中“公共”一詞是大眾的意思；而“公共”一詞在德國18世紀才出現(xiàn)，并逐漸傳播開來。單從“公共”一詞來考究，數(shù)量上的多數(shù)是其重要特征。

（二）公共利益主體理論

“公共利益”由“公共”和“利益”兩個詞構(gòu)成，“公共”是對主體的界定，“利益”是對內(nèi)容的確定。其中，對“公共”一詞的界定一直在法學(xué)界引起廣泛討論。一般來說現(xiàn)有三種標準：

“地域基礎(chǔ)理論”標準，是由德國學(xué)者洛厚德提出的。即公共利益是一個相關(guān)空間內(nèi)相關(guān)人數(shù)中的大多數(shù)人的利益。首先，需要確定一個相關(guān)空間，主要以地區(qū)為劃分標準，且多以國家為單位。其次，在該空間里的大多數(shù)人的利益為公共利益。該標準的缺陷是：其一，相關(guān)空間的概念廣泛而模糊；其二，沒有考慮相關(guān)空間內(nèi)人口的流動。

“不確定多數(shù)人理論”標準，是由德國學(xué)者紐曼提出的。他認為，公共利益是指效果所及范圍廣泛的利益，即存在大多數(shù)的不確定數(shù)目的受益人。除此之外，他還提出了以國家目的任務(wù)為質(zhì)的客觀公益的判斷標準。“不確定”的提出成功解決“公共”的范圍究竟多大才能使“公共利益”為人們所接受的問題。但也有學(xué)者提出，以“不確定的多數(shù)人”來定義不確定的“公共”，近乎同義反復(fù)，只能停留在理論層面，不具有可操作性。

“公共的方面說”標準，則是先確定個別利益，然后根據(jù)排除法確定公共利益。由此，公共的判斷應(yīng)當(dāng)至少具備兩個條件：（1）非隔離性；（2）數(shù)量須達到一定程度的多數(shù)。非隔離性是指利益主體的不確定，一定范圍里的人都可能在某一時間、某一情況下成為公共利益主體。數(shù)量須達到一定程度的多數(shù)，仍堅持民主的多數(shù)人原則。

我認為，公共利益的主體是不特定的，既包括不特定多數(shù)人，也包括不特定少數(shù)人。這主要是因為：

1.不特定的主體具有最大的廣泛性和開放性。按照“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則，具有正當(dāng)性。經(jīng)驗告訴我們，確定的少數(shù)人的利益受損害的抵觸情緒和反抗程度遠比不確定的多數(shù)人的利益受損害時更為強烈。故，無論“公共”的范圍多廣泛在人們眼里總是不足的，根本不存在界定的可能。但“不確定”的引用有效地解決了這一難題，使得“公共利益”涉及所有公民，更容易被人們所接受。

2.公共利益主體的不確定性是指任何公民都可享受到這一利益，而不確定的多數(shù)人和不確定的少數(shù)人之區(qū)別僅在于在同一時間、空間、條件下利益主體的多少。這個數(shù)據(jù)對于“公共利益”來說是毫無意義的。例如某些城市設(shè)置免費租用自行車點，不可否認，這一創(chuàng)舉的目的在于實現(xiàn)公共利益。可因為可租用的自行車數(shù)目有限，所以在同一時間，只能有少數(shù)人可以租用自行車享有該利益。所以不特定多數(shù)人和不特定少數(shù)人的本質(zhì)是一致的。

3.不特定是一個微觀的概念，而國家、社會是一個宏觀的概念。例如國家安全利益的主體是國家，但何嘗不是不特定的多數(shù)人，甚至是全部國民。穩(wěn)定的社會秩序利益的主體是社會，而同時也是不特定的多數(shù)人。所以，公共利益和國家利益、社會利益在主體上只是角度不同，并不是真正意義上的不同。

二、從主體方面辨析公共利益與相關(guān)概念

（一）與個人利益

個人利益，是指個人生存和發(fā)展的各種需要的總和。個人利益的主體是獨立的個人。關(guān)于法人和非法人組織，我認為應(yīng)屬于集體利益的主體，因為任何組織的利益到頭來都可以歸于社會上一部分人，即一個集體。

個人利益與公共利益的關(guān)系可以理解為個人與公共的關(guān)系，二者是辨證統(tǒng)一關(guān)系。一方面，二者相互依存。個人利益是公共利益的基礎(chǔ)。利益的屬性之一是滿足個人生活需要，它的產(chǎn)生是基于個體的實際生活。公共利益同樣不可能憑空出現(xiàn)，它無法脫離個人利益而存在。在某一特定的歷史時期，公共利益有可能等同于個人利益。這種情況是該利益在一個特定時期只涉及個人，但在不久的將來會涉及社會多數(shù)人，甚至是全人類，這種情況多發(fā)生在環(huán)境保護方面。另一方面，二者相互矛盾。利益差別為利益沖突的產(chǎn)生提供了可能性。現(xiàn)實中，公共利益與個人利益主要存在三種關(guān)系：

一是二者并存，公共利益與個人利益相互交融，有時公共利益直接體現(xiàn)為個體利益。

二是公共利益限制個體利益，此時的社會公共利益存在于個體利益的相互限制之中，表現(xiàn)為相互影響而改變的個體利益。

三是公共利益剝奪個體利益。在立法中普遍存在社會公共利益優(yōu)先原則。

（二）與集體利益

集體利益，是若干個體構(gòu)成的整體的主張和要求。在我國，集體利益是與集體所有制緊密相連的概念，集體所有制是指生產(chǎn)資料歸集體經(jīng)濟內(nèi)部的勞動者共同所有的一種所有制形式。而集體利益中的“集體”與集體所有制中的“集體”涵義相同，是指一個以自己的名義參與民事活動的具體的獨立主體。因此，集體利益與公共利益的關(guān)系，同樣可以由集體和公共的關(guān)系推導(dǎo)出來，和個人利益與公共利益的關(guān)系大同小異。應(yīng)當(dāng)注意的是，集體利益和公共利益一致有兩種不同的情況：一種是集體利益是公共利益的具體表現(xiàn)。即先有較為抽象的公共利益，而后才出現(xiàn)相對具體的集體利益。另一種是集體利益本身就是公共利益。就是先出現(xiàn)了集體利益，其被認為符合公共利益的實質(zhì)條件，并經(jīng)過一定的程序確認為公共利益。

（三）與國家利益

國家利益既是一個法律概念，又是一個政治概念。

在政治研究領(lǐng)域，通常會從宏觀上來界定國家利益。學(xué)者張季良認為 “凡是滿足國家生存和發(fā)展需要的就是國家利益”；學(xué)者薄貴利則認為“所謂國家利益，就是一個國家政治統(tǒng)治需要的滿足”。政治學(xué)上的國家利益的主體就是宏觀上的國家，將國家作為一個獨立于個人、集體的整體，無法通過個人或集體表現(xiàn)。

在法律研究領(lǐng)域，學(xué)者對國家利益和公共利益關(guān)系的表述可分為兩類：

一是公共利益包括國家利益。如學(xué)者陳運來認為，公共利益是指在法與道德等社會規(guī)范所調(diào)整的秩序中形成的帶有社會普遍性的利益。隨著“國家-社會”二元化結(jié)構(gòu)的初步形成，社會利益逐漸從國家利益中分離出來，兩者共同構(gòu)成公共利益的內(nèi)容。

二是公共利益與國家利益是交叉關(guān)系。最為典型的是馬克思，他指出，“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)而采取一種和實際利益（不論是單個的還是共同體的）脫離的獨立方式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式。”即公共利益是由國家利益和其他主體利益組成的，而也有一部分國家利益不屬于公共利益的范疇。

筆者認為，國家利益與公共利益存在兩種不同的情況：

一是國家的統(tǒng)治階級就是不特定的少數(shù)人，即國家統(tǒng)治階級由選舉方式產(chǎn)生，任何人都可能成為統(tǒng)治階級。國家利益與公共利益基本等同，國家選舉制度落實地越徹底，該國國家利益和公共利益的相似度越高。

二是國家統(tǒng)治階級并不是通過選舉等民主制度產(chǎn)生，是特定的。國家利益是統(tǒng)治階級利益的表現(xiàn)，在客觀上，有可能會正好與公共利益契合，也有可能與公共利益相悖。

綜上所述，公共利益與個人利益、集體利益、國家利益是交叉關(guān)系。實體上，公共利益是其他主體利益的合法、正當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)形式。當(dāng)個人利益、集體利益、國家利益互相發(fā)生沖突時，這些利益的合法性、正當(dāng)性就會遭到質(zhì)疑，公共利益就是調(diào)和發(fā)生沖突的利益的產(chǎn)物，具備合法性、正當(dāng)性。換而言之，當(dāng)兩種以上利益發(fā)生沖突時，立法上應(yīng)確認保障何種利益，該種利益就被認定為公共利益，具有合法性和正當(dāng)性。在程序上，經(jīng)法定程序認定為正當(dāng)、合法的個人利益、集體利益或國家利益即為公共利益。這意味著我們迫切需要建立一個有效的程序來確認公共利益。

當(dāng)然，通過比較產(chǎn)生的應(yīng)保護的利益并不必然是公共利益，它必須滿足利益主體是不特定的這一要件。當(dāng)兩種以上利益發(fā)生沖突時，所有的利益的主體是特定的時，比較結(jié)果不會被確認為公共利益，只是相對而言更具優(yōu)先性；只有當(dāng)沖突利益中一個或多個利益的主體為不特定時，比較的結(jié)果才能被提升為公共利益而加以保護。總而言之，公共利益是兩種以上沖突的不確定主體的利益調(diào)和的產(chǎn)物。

參考文獻：

[1]王樂夫、陳干全.公共管理的公共性及其與社會性之異同析.中國行政管理.2002（6）.轉(zhuǎn)自馮憲芬.社會公共利益的經(jīng)濟法保障研究.西安交通大學(xué)出版社.2011.

[2]Waldo，D. The Story of Public Administration. Double day，New York，1955.轉(zhuǎn)自馮憲芬.社會公共利益的經(jīng)濟法保障研究.西安交通大學(xué)出版社.2011.

[3]洛厚德.公共利益與行政法的公共訴訟.轉(zhuǎn)自邢益精.憲法征收條款中公共利益要件之界定.浙江大學(xué)出版社.2011.

[4]城仲模.行政法之一般法律原則（二）.臺灣三民書局.1997.轉(zhuǎn)自邢益精.憲法征收條款中公共利益要件之界定.浙江大學(xué)出版社.2011.

[5]馮憲芬、朱昱.經(jīng)濟法中社會公共利益界定的法哲學(xué)思考.人文雜志.2009（3）.

[6]馬克思恩格斯全集（第3卷）.人民出版社.1995.