城鄉一體化進程中新農村建設研究

彭東海，王秋鳥

(1.海南(澄邁)金馬現代物流中心管理委員會，海南澄邁 571926；2.澄邁城市建設投資有限公司，海南澄邁 571900)

城鄉一體化是一個國家和地區在生產力水平或城鎮化水平發展到一定程度的必然選擇。國家統計局數據顯示，2017年我國城鎮化率為58.52%，比2016年提高1.17百分點，隨著我國城鎮化進程的不斷推進，中共十八大首次明確提出城鄉發展一體化是解決中國“三農”問題的根本途徑，要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮[1]。城鄉一體化的目標是打破城鄉分割的體制和政策，促進城鄉間生產要素流動，逐步縮小城鄉差別，以實現城鄉經濟、社會、環境的協調發展，這就必然要對農村的產業、人口、居民點等方面進行結構調整，建設社會主義新農村，改變農村落后的面貌，以此來推動城鄉一體化的進程；同時，要實現城鄉一體化，就要不斷推進新型城鎮化，讓更多的農民實現非農就業，使農村人口成為城鎮人口，新農村建設是推進新型城鎮化進程的必然途徑和選擇。

現階段，隨著城鄉一體化和城鎮化不斷地發展，新農村建設也取得了較大的成效：農村經濟穩步發展，農民收入大幅提高，基礎設施建設取得新成效，民生問題不斷改善。但長期處于城鄉二元結構下的農村，與城市仍存在較大差距，且在新農村建設過程中存在諸多問題。

1 新農村建設過程中存在的問題

1.1缺乏合理統一規劃引導，村莊建設集約化程度低，布局混亂規劃在新農村建設中起著引領的作用，是新農村建設的總藍圖，決定了新農村建設的發展方向，對規范、指導新農村建設起著舉足輕重的作用，然而當前村莊規劃重點放在“集中開發新村”，偏重村居建設，對新農村的建設缺少全盤考慮。由于沒有得到充分的社會參與和專家論證，缺乏合理統一規劃的引導，村莊呈“蔓延式”向外擴張，盲目、無序建設，出現“空心村”現象，土地利用粗放，造成了土地資源的極大浪費[2-3]：一方面是“空心村”占用土地，耕不能耕，用不能用，造成大量土地閑置；另一方面是耕地資源不斷減少，不僅給耕地保護工作帶來很大壓力，而且影響到經濟社會的可持續發展。

有些新農村規劃不結合自身特點，只是照搬照抄、“重復模仿”城鎮規劃，或是跟著主觀走，忽視當地實際的功能定位、產業現狀、生態環境等自身的發展因素，導致新村建設盲目無序，布局混亂，土地利用效率低下，使得新農村建設難以實施，出現“只見新房、不見新村”的現象。

1.2基層干部認識及觀念存在偏差，難以發揮正確的指導作用建設新農村，規劃是“龍頭”，也是基礎，村莊規劃在促進優化村莊空間布局和統籌配置空間資源等方面起著引領作用。然而，目前基層規劃建設管理隊伍整體素質不高，對新農村建設缺乏全面、系統、正確的認識和理解，規劃中不仔細考察村莊的實際情況,只是聽聽匯報、看看樣圖就定目標，對規劃的認識不全面、不科學，使得新農村建設難以按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求來進行。

在建設管理過程中，以偏概全，只注重形式，將新農村建設等同于“新村”建設，有些甚至認為新農村建設就是建新房、修道路，以蓋了幾棟房、建了幾幢樓、硬化幾條道路來衡量新農村建設的成效，忽視了基礎設施、公共服務、鄉風文明、科技教育建設等方面的工作，缺乏引導農村加快生產發展，促進城鄉一體化發展的有效措施。

1.3農民參與新農村建設較少，主體作用發揮不強規劃建設過程中，政府部門缺少實地調查及宣傳，農民沒有廣泛參與，意愿和利益訴求難以實現；甚至存在片面的政績觀，對村莊規劃建設的實效性不關注，完全沒有考慮到農民的利益和意愿，損害了農民建設新農村的積極性[4]。有些村民對新農村建設認識模糊，認為就是整個村莊全拆全建，新建住房會加重負擔，道路、管網及某些項目的實施會占用自家的土地，甚至出現抵觸情緒；有些則認為新農村建設是政府工程，過分等待政府資金投入建設，依賴思想嚴重，缺乏自覺參與意識，因此參與新農村建設的積極性不高，沒有真正發揮農民的主體作用。

1.4土地制度不完善，土地流轉受阻我國現行土地制度禁止農村宅基地流轉，禁止集體土地進入建設用地市場，尤其是進入房地產市場，這樣就造成了國有土地與集體土地產權的不平等，阻礙了農民集體參加工業化、城鎮化,造成集體土地使用效率低，損害了農村集體和農民的利益[5]。同時，由于缺乏完備的法律規定和規范的操作程序，當地的土地流轉主要由地方政府和村集體組織為推動力量，甚至強行推動開展土地流轉，沒有尊重農民的意愿，忽視土地流轉農民收益的主體地位，使他們的合法權益受到侵害，因此農民不愿放棄自己手中的土地，使得土地流轉受到阻礙。

1.5公共服務供給不足，基礎設施不完善基本公共服務是根據經濟社會的發展階段和總體水平，為保障社會全體成員的基本福利水平，滿足社會成員基本需求所提供的公共服務，主要包括基礎教育、就業服務、社會保障、基本醫療和公共衛生等領域的公共服務，也是廣大城鄉居民最關心、最迫切的公共服務。我國長期分立的城鄉二元結構，加上推行的偏向城市型的公共服務供給機制，使農村的基本公共服務供給明顯不足，導致城鄉居民的生存條件和發展機會不均等。

在義務教育方面，農村學生人均教育經費、設施設備和師資水平都遠低于城市，使得農村學生無法享受同等數量和同等質量的教育服務，影響其進入高等教育階段的機會，進而制約其個人能力的提升和以后就業的發展[6]。

在勞動就業領域，大多數的農村剩余勞動力需要進城解決就業問題，由于戶籍二元制度的壁壘，進城務工人員面臨著不公平的就業機會和就業條件，只能進入工資待遇低、福利保障低和工作環境差的工作崗位。

在生活和社會保障方面，農業基礎設施不完善，農村居民收入來源少，城鄉居民收入差距較大，根據國家統計局和民政部2013—2016年公布的社會發展統計數據顯示(表1)：近幾年，我國城鄉居民的人均年收入和低保補助都在不斷提高，文教娛樂消費也有所增加，但農村與城市相比仍然有較大差距，農村居民的生活水平偏低。農村基本公共服務的短缺，限制了農村的發展，影響了農村人口的結構與質量，降低了農村抵御災害風險的能力，加劇了城鄉差距，嚴重阻礙了城鄉一體化進程的步伐。

表12013—2016年城鄉居民人均年收入、低保補助和文教娛樂消費情況

Table1Theannualper-capitaincome,allowanceforlowincome,consumptionofeducationandentertainmentofurbanandruralresidentsfrom2013to2016元/(人·a)

年份Year人均可支配收入Annual per-capita income城市Urban農村Rural低保補助Allowance for low income城市Urban農村Rural文教娛樂消費Consumption of education and entertainment城市Urban農村Rural201326 4679 4303 6661 6091 988755201428 84410 4893 8451 6712 142859201531 19511 4224 2281 9002 383969201633 61612 3634 6472 2122 6381 070

注：數據來源于《中國統計年鑒》和民政部歷年社會服務發展統計公報

Note:The data came from theChinaStatisticalYearbookand statistical communique of social service development in the Ministry of Civil Affairs

在基本醫療和公共衛生方面，衛生資源大多集中在城市，農村公共衛生投入不足, 農村醫護人員技術水平低，且每千人技術人員和醫療衛生機構床位較少，衛生醫療設備不齊全且比較落后，公共衛生事業發展滯后，基本醫療保障仍然處于較低水平；農村居民人均醫療保健消費不足，城鄉居民醫療保健消費差距較大，農村居民看病難的問題依然比較突出(表2)。

表22013—2016年城鄉每千人衛生技術員、醫療衛生機構床位和醫療保健消費情況

Table2Thenumberofhealthtechnicians,hospitalbeds,medicineandmedicalservicesperthousandurbanandruralresidentsfrom2013to2016

年份Year每千人衛生技術員Number of health technicians per thousand people∥人城市Urban農村Rural每千人醫療衛生機構床位數Number of hospital beds per thousand people∥床城市Urban農村Rural醫療保健消費Health care consumption∥元/(人·a)城市Urban農村Rural20139.183.647.363.351 13666820149.703.777.843.541 306754201510.213.908.273.711 443846201610.794.048.413.911 631929

注：數據來源于《中國統計年鑒》

Note: The data came from theChinaStatisticalYearbook

2 城鄉一體化進程中新農村建設的路徑選擇

目前，我國經濟社會已經進入“以工促農”“以城帶鄉”的發展階段，為加快農村經濟和社會發展，解決“三農”問題，縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮，實現城鄉一體化，推進新農村建設將是未來長期時間內的任務和目標。針對我國城鄉一體化進程中新農村建設過程中存在的問題，從以下5個方面探討推進新農村建設的路徑選擇。

2.1全面科學編制新農村建設規劃，統籌城鄉布局新農村的建設需要規劃來引領，應按照“因地制宜、科學規劃、合理布局、分類指導”的原則，全面考慮地域環境、資源條件、產業特色和村莊的規模，分類分級地搞好村莊規劃，堅持人與自然和諧相處，注重保護耕地，做到科學合理，統籌兼顧，并廣泛征求和吸納基層干部和農民群眾的意見和建議，組織專家充分研究論證，保證規劃的科學性，提高可行性和可操作性。同時，應摒棄以往城鄉分割的規劃體系，注重城鄉統籌發展理念，按照統籌城鄉規劃的要求，編制完善城鎮總體規劃、村鎮體系規劃和村莊建設規劃，完善相關產業發展規劃、專項規劃及控制性詳細規劃等，形成城鄉一體的空間規劃體系，使城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展[7]。

新農村建設是一項龐大的社會系統工程，涉及農村經濟社會發展的方方面面，村莊規劃是一項長期系統的工作任務，必須采取相應的保障措施，明確實施要求、操作規程、法律責任等，才能保障新農村建設有步驟、有重點和循序漸進地開展。

2.2強化基層干部規劃意識，提高基層管理隊伍素質通過對基層干部進行學習培訓和參觀考察，強化他們的規劃意識，牢固樹立“規劃即法”的思想，任何單位和個人不得隨意更改，防止出現“一屆村委，一個規劃”的現象，切實維護規劃的嚴肅性、權威性和連續性，要強化規劃管理監督，建立完善的督促檢查機制，規劃一旦批準，就應該把規劃的實施納入地方管理辦法，嚴格執行，要求各級各部門認真履行工作職責，共同推動新農村建設的組織和實施。

規劃建設管理隊伍在新農村建設過程中引領著農村的發展方向，對新農村建設起著重要的推動作用，因此應建立健全村莊規劃編制和實施的組織領導和管理機構，充實基層規劃建設和管理機構人員，加強對現有規劃建設管理人員的技術知識培訓，建立起高素質的專業隊伍，提升規劃建設管理和引領發展的水平，推動新農村建設深入、持久和健康地開展下去。

2.3調動農民參與的積極性，提高農民素質，培育新型農民新農村建設是億萬農民群眾自身的事業，需要農民的參與，應走群眾路線, 深入農村調查研究，尊重農民的意愿，充分保障他們在新農村建設過程中的知情權、參與權和決策權；深入宣傳動員，把新農村建設同思想觀念更新結合起來，積極引導農民從舊傳統、舊觀念中解放出來，讓農民知道什么是新農村，建設新農村對自己有什么好處，樹立“自己家園自己建”的思想，充分調動農民參與新農村建設的積極性，發揮農民的主體作用[8]。

農民是新農村建設的主體，農民素質直接決定著農村經濟社會發展的速度和質量，決定著新農村建設的水平。為了提高農民的整體素質，與時俱進，適應農村和農業的現代化發展，需要加大對廣大農民的教育培訓力度,建立農民教育培訓體系，多渠道、多層次、多形式地對農民進行文化和科技知識培訓，培育有文化、懂技術、會經營的新型農民。

2.4建立城鄉統一的土地市場，完善土地流轉制度相關的法律規范建立城鄉統一的土地市場，有利于土地生產要素在城鄉之間得到合理、優化配置，加快新農村的建設，縮小城鄉發展差距，對統籌城鄉發展，促進城鄉一體化具有重要的意義[9]。國家應推進土地制度改革，打破城鄉分割的體制性障礙，逐步建立規范體系完善的城鄉統一的土地市場，使得包括集體建設用地使用權、宅基地使用權、土地經營承包權，在符合城鄉規劃和土地利用規劃的前提下，都可以自主、有序地進入土地市場公平、平等交易。

農村土地流轉有利于農村經濟的健康快速發展，對于我國新農村建設發展及“三農”問題的解決都是極為關鍵的因素[10]。因此，需要明確土地產權主體，完善土地產權體系和農村土地流轉方面的法律法規,制定詳細和健全的操作程序；協調土地主體利益和行為關系，切實搞好土地市場的科學宏觀調控和社會保障，積極引導農村土地流轉走上法制化、規范化軌道[11]，從而使土地要素在城鄉之間暢通無阻地流動起來，提高資源配置效率, 實現城鄉發展互利共贏。

2.5加大農村公共服務的投入，推進城鄉公共服務均等化加強農村基礎設施建設、提升農村公共服務水平，不僅是逐步縮小城鄉差距的必然要求，而且也是推進新農村建設的關鍵舉措[12]。為滿足廣大農民的公共服務需求，政府應加大對農村公共服務財政支出力度，加快對農田水利工程的建設，完善農業生產基礎設施，減少農業生產風險，提高農業生產效益，增加農民收入；將民生類的基本公共服務供給放在首要位置優先解決，如基礎教育、基本醫療和社會保障等，保障農村居民的基本生存權和發展權[13]。

城鄉二元結構導致城鄉之間公共服務不均等，造成社會分配不公，城鄉發展不平衡[14]。因此，國家應出臺相應政策，逐漸消除城鄉二元結構的壁壘，優化財政支出結構，向農村及其重點領域傾斜，加快農村發展；改革戶籍制度，促使有條件農民工能夠在城市落戶，逐步取消城鄉戶籍差別，確立平等的城鄉居民身份，保障公平獲得公共服務的權利，建立城鄉統一的公共服務供給制度，推進城鄉公共服務均等化。