我國地方政府債務風險變化的原因

摘 要：防控金融風險是我國當前面臨的三大攻堅戰之一，其中地方債務風險是防控金融風險的重要方面。在我國，金融風險與財政風險相互交織、轉化，從地方層面，政府債務風險是必須重視和解決的重大金融風險。中央已經提出控制債務增量，化解債務存量的總體要求，然而地方政府債務風險的有效解決離不開對地方債務風險原因的客觀全面分析，這樣才能對癥下藥。地方債務問題具有復雜性，債務風險原因也是多方面的，包括財政管理體制、地方稅體系、不合理舉債、土地財政、盲目投資、官員晉升激勵等，并且各種原因相互交織，互相影響，從而導致了我國地方政府債務風險。

關鍵詞：分稅制；地方稅體系；政府舉債

（一）財政管理體制不完善

第一，分稅制不徹底，放大了財政收支缺口。自1994年我國開始實行分稅制一直到現在，其不斷進行改革，但是基本框架沒有發生根本改變。中央事權下移，增加了地方政府的支出責任。為實現地區經濟社會的持續健康發展，保障和改善民生，地方政府的支出大幅增長。為促進地方工業、制造業、服務業的發展，地方政府大力進行交通設施等基礎設施建設，為廣泛吸納社會優秀人才，相關福利支出增加。為保障和改善民生，加大對環境污染的治理力度，加大財政對教育、醫療、養老的投入，造成了政府的財政壓力，間接引發了債務風險。地方財權不獨立、不完整，省以下的分稅制實施更加不徹底，地方政府財力較為薄弱。這樣，地方財政支出責任不斷增加，且財政支出具有剛性，財政收入有限，不能滿足財政支出的需求，形成了財政收支缺口，就增加了政府舉債的行為，形成了政府債務壓力。

第二，轉移支付制度不完善。地方政府自籌收入能力有限，還通過轉移支付獲得一部分財政收入，但是，我國的轉移支付制度不完善，中央一般轉移支付的數量有限，并且缺乏一般轉移支付的平衡約束機制。尤其地方政府的財政支出過度依賴轉移支付，并且地方政府的層級越低，對轉移支付的依賴程度越強[1]。

第三，我國實行單一制的財政管理體制，中央財政進行兜底。中央對地方政府的債務承擔隱性的擔保責任，地方政府明白中中國不會讓其不能破產，不然會影響社會穩定和金融秩序，中央作為社會主要責任人，成為最后兜底方。中央是財政風險的最后兜底方，一方面中央與地方的存在委托代理關系，但是這種委托代理管理中中央和地方的責任與義務劃分不明確，相關法律制度不完善，另一方面中央進行財政兜底，降低了地方的償債意識和債務風險意識，提高了地方政府財政資金不合理使用的可能性[2]。

（二）地方稅體系不健全

第一，地方稅體系結構不完善。首先，缺乏主體稅種。“營改增”之后，地方稅失去主體稅種營業稅，主體稅種缺乏，地方稅收主要依靠共享稅增值稅、企業所得稅和個人所得稅，共享稅種的分享比例有待進一步調整和完善。地方獨享稅包括房產稅、城鎮土地使用稅、契稅等七種稅種，稅種雖然多，但是稅源有限，稅種雜，在一定時期內不能承擔地方主體稅種的重任，不能有效發揮組織地方政府財政收入的作用。地方稅的收入規模小，在財政收入中所占的比重小，稅收對財政收入的貢獻度小。其次，地方稅的稅基流動性強，不利于地方稅收入的穩定。在地方稅收入中，流轉稅比重高，所得稅比重低，不利于營造公平的市場環境，不利于地方經濟的健康持續發展。

第二，地方缺乏稅收管理權限，制約了地方發展經濟、加強征管的積極性和主動性。地方不能根據本地的實際情況決定稅率、稅種等稅收要素，不利于地方稅收的合理增長。第四，地方稅的征管體系不完善，征管難度大，不能形成對地方稅款的應收盡收。地方稅的稅種多，稅源分散，地方稅自身的特點造成地方稅征管難度較大。“營改增”后，原來以營業稅為征收主體的地方稅的征收體系不再適應現有地方稅的征管，稅務機關根據地方稅體系結構的變化相應的調整征管體系需要一定的時間，制度、人員和設備的調整需要一定的過程。部分稅種的征收權限在國地稅之間、各地稅之間劃分不明確，地方稅的征管手段落后，信息化水平低，信息不對稱在一定程度上造成了地方稅款的流失[3]。

（三）土地財政缺乏可持續性

地方政府開展“土地財政”，財政收入缺乏持續性。地方開展“土地財政”，侵占農業用地，轉為商業用地，利用土地出讓金獲得大部分財政收入，利用土地出讓金獲得的收入進行投資，投資獲得收益后進行又一輪投資。地方政府利用以土地資本為抵押，通過融資平臺向銀行進行借款。地方政府為了增加土地出讓金收入，大力支持房地產發展，制約房產稅的改革進程，制約了房地方稅在增加地方稅收，甚至充當地方主體稅種的重要作用的發揮。各地的土地資源有限，政府可利用開發的空間有限，不能為地方提供持續的財政收入[4]。

（四）政府進行不合理舉債

地方政府變化花樣舉債，沒有充分考慮償還能力。地方政府利用土地進行融資的空間越來越小，不得不轉向融資來籌得財政資金。融資是地方政府發展經濟和改善民生的重要手段，但是不合理的融資便釀成地方債務風險。部分政府部門對《預算法》等法律法規、政策規定中關于借債融資的理解不到位，沒有嚴格按照融資的法定程度進行規范融資。政府債務風險的形成是一個循序漸進的過程，缺乏地方債務的約束與監督機制，就減少了將地方政府債務防患于未然和及時化解債務風險的機會。缺乏對地方債務的統一監管，地方債務的透明度低，增加了不合理融資的可能性。

（五）政府投資沖動

為了追求本地區的GDP增長，地方政府盲目進行投資，投資占據了政府的大量資金。舉債進行項目投資具有盲目性，大力發展房地產業等，沒有充分發揮投資對實體經濟的帶動作用。在進行投資前，沒有充分考察項目的可行性、沒有進行科學的投資預算，預算超支現象頻發。項目建設過程中缺乏競爭機制，沒有進行政府采購，由上級部門直接供給，增加了項目的建設成本，加重了政府的財政負擔。許多建設項目沒有產生預期的經濟效益，導致債務拖欠，政府必須進行兜底還款，只能依賴土地出讓金或者財政收入，增加了債務壓力。

參考文獻

[1]鐘輝勇，陸銘.財政轉移支付如何影響了地方政府債務？[J].金融研究，2015（09）：1-16.

[2]冼國明，冷艷麗.地方政府債務、金融發展與FDI——基于空間計量經濟模型的實證分析[J].南開經濟研究，2016（03）：52-74.

[3]姜子葉，胡育蓉.財政分權、預算軟約束與地方政府債務[J].金融研究，2016（02）：198-206.

[4]王志浩.央地關系視角下的中國地方政府債務擴張[D].南京：南京大學，2016.

作者簡介

王坤（1992—），女，漢族，河北保定市人，碩士研究生（在讀），單位：河北大學管理學院財政學專業 研究方向：財稅理論與政策。

（作者單位：河北大學管理學院）