關于社會養老在老年人監護中的地位和作用

李彬 呂珊

摘 要：伴隨著社會老齡化的加劇，老年人占據社會人員的比重日益增大。《民法總則》出臺后，對老年人養老監管問題的重視程度再一次得以提高，關于老年人監護的問題更是被提上日程。目前，主要有三類養老形式：家庭養老、社會養老、自我養老。在這三類模式之中以家庭養老和社會養老兩者占主要地位。盡管社會養老對于解決養老問題的占比越來越大，國家機器解決老有所養問題的投入逐年漸增，但社會養老中的中老年人監護問題仍是當今社會的一大心頭難題。本文分別從關于養老院監護問題、老年人醫療保障問題、老年人養老保險三大形式來分析如何改進提高，使得社會養老更好實現老年人監護。

關鍵詞：老年人；監護；建議；社會養老

一.引言

人口老齡化是人類發展不可避免的趨勢，我國國情：極大規模的老齡人口和高速人口老齡化進程相伴。從數量上來看，我國更是世界上唯一老年人口數量過億的國家（附.近年人口比例圖【1】），且老齡人口比例已經超過國際老齡化標準。就“十二五”期間而言，其為人口老齡化歷程的轉折點，老年人口中的高齡老人數量增長最快，預計到期末，全國老年人口將增加至1億。城市空巢老人占老年人口的 49.7%，農村亦達 38.3%。并且我國老齡人口數量在可預見的期間內呈現無可避免的增長態勢。（附.推測圖【2】）。

【1】

【2】【1】

由于人口老齡化的加重，單純只依賴于家庭看護、個人存款支持老年生活的模式已經過時，隨時間大潮被遺棄，當今模式呈現出多元養老方式的一種融合。“4+2+1”的倒三角形家庭結構的形成（四個祖父母+兩個父母+一個孩子），年輕人養老壓力驟增，這種模式下對于社會養老提出了更高的要求，社會養老需求增大。社會給與老年人養護的支持按模式占比大小，主要體現為養老院、醫療保障和養老保險三大主要養老具體方式。

二.社會養老的老年人監護現狀

目前，我國主要有三種養老模式：家庭養老、社會養老、自我養老。就社會養老中養老院而言，由于老年人對于養老院權利義務不對等而產生的法律問題直指生活。老年人醫療保障程度的不均衡以及養老金的不普及所造成的老年人就醫難、老年生活豐富度不高的問題也需盡快找到解決之道。

（一）養老院現狀。

敬老院為老年人養老服務的社會福利事業組織，又稱養老院。

按養老院的出資形式來分，可以將養老院分為公立養老院和民辦養老院兩大類。我國公立養老院現狀主要體現為供不應求，床位需求量與床位供給量的巨大懸殊是公立養老院首先面臨的難題。

而談及民辦養老院，則在制度、監管以及資源等多方面存在難題。

多數民辦養老院存在在設施簡陋，團隊隊伍人員浮雜，文化程度教育水平偏低下且醫療管護意識不高的囧況。首先在人員隊伍上，護工人群數量與老年人數量不能匹配，且并未簽訂相應的合同協定，法律約束力極其弱，又缺乏上崗培訓經驗，一旦觸發醫療事故，責任人的不明確可能導致收到傷害老年人無法得到相應求償。其次政府關于民辦養老院的監管存在一定的空白領域，雖然有一定的準入條款，但仍處于摸索階段。“準入”與“退出”制度不成正比，關于民辦養老院一旦退出養老領域后的種種事項、老年人安頓后續等難以接洽。第三，民辦養老院的創辦初心并非沖著社會責任度，而是更多的傾向于盈利，賺本加營銷的目的不自覺地會引向養老院成本投入的減少以及照看看護的不盡心。

（二）老年人醫療保障現狀

《城鎮職工關于建立醫療保險制度的決定》，其中明確載明退休人員參加基本醫療保險，個人不繳納基本醫療保險費，而且對退休人員個人賬戶的計入金額以及個人負擔醫療費得比例給與適當照顧。 由于老齡化趨勢加重，大眾也已經感受到了改善老年人醫療保障權益的必要性和緊迫性。近年來我國采取了不少措施來緩和老年人醫療保障權益和需求與供給之間的矛盾，如 07年頒布的《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》，在2002 年 發表了《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》，盡管這些措施都取得了一定的成就，然而總的來看，我國基本醫療保險制度下的老年數量人占老年人口比例仍然較低，并且在結構上缺乏靈活性和變動性。[2]

（三）老年人養老保險現狀

其一，就我國人口結構而言，由于我國已經邁入了老齡化社會，解決養老金資金的來源是一大難題。我國曾在《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中就提出養老保險體制改革的目標之一是要求建立養老保障體系，且是多來源多渠道資金的體系，但真正想要落實這個問題仍然道阻且難，迄今為止，資金的主要來源是仍然是國家預算和企業外列支的收益。

其二，我國并沒有出臺政策鼓勵民眾自己存養老金。可以看到世界上一些發達國家，如美國、日本等國則大力提倡此類風向，以減輕財政部門的壓力。跟隨著我國社會老齡化的加重，再不采取措施，我國財政必然不堪重負。同時有關部門預測，到222年，我國基本養老金支出比例將達到在職人員工資數額的3%；227年將超過35%；233念也許會達到一個峰值39.2%。[3]

其三，養老基金因地域發展情況而不同，難以做到全國統籌。這就出現了地方長期依賴中央政府撥款的情況，即使有些經濟發達地區養老保險基金節余，但卻難以調動該片地區的資金以貼補那些中西部資金缺口地區。

三.解決老年人監護問題的必然性及嚴重性

（一）老年人口基數大，比例大，社會需求度增加

綜合一組數據來看，在2005-2010年這個區間內中國0-14歲人口逐年遞減，在2010年0-14歲人口已經到達十年低谷值，僅為22259萬人。2015年中國65歲及以上人口為14434萬人，在這近十年間65歲以上人口數量不斷上升。

[4]

因此，養老問題亟待我們解決，其重要性和緊迫性不言而喻。

（二）使得老年人都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安使社會的必然傾向

就我國來看，習近平在12月28日深入北京市供熱企業和敬老院曾經發表言論：“尊老敬老是中華民族的傳統美德，愛老助老是全社會的共同責任。”這不僅體現了我國的美德品行、政治導向，還有對于解決老年人養老問題的關注。

縱觀全世界，以日本為例，與中國相比，日本更是老年人大國，預計其2025年老齡化率將達到30%，遠超中國。日本立法有號稱“四大支柱”，將敬老愛老的精神深刻體現在立法中，接連多年已經出臺四部老人權益保障基本法。這四大支柱，分別從經濟、社會、醫藥、生活等四個方面，保障老年人的基本權益，也有一定借鑒意義。

四、社會養老三大形式的問題及分析

（一）養老院方面的法律問題

1、與養老院有關的法律法規較少且地域性較強

現行法案有《農村敬老院管理暫行辦法》。在《辦法》中，規定了具體行業條例，不但對于養老院的權利和義務做出了劃分，還規定了當事人的權利與義務，服務內容和服務方式等具體的事項。但對于養老院具體的行業服務并沒有具體的標準，收費金額及準入門檻也并沒有準確限制。各個地區實行不同的地區政策，沒有統一的市場標準和法規規范。

2、對違法行為的法律管制不足，管制強度不大

違法行為涉及《辦法》法條列舉行為之一的，由實施許可的民政部門責令改正；對于情節嚴重的，處罰3萬元以下的罰款；對于構成犯罪的行為依法追究有關部門刑事責任。法規中雖然有具體規定的情形情節，但是規范范圍有限，涉及面不全。實際實施時，民政部門也沒辦法做到全天候的監管，同時對于有些私營性質的民辦機構，難以進入監管范圍，且如攝像頭此類公共基礎設施的設置可能也較難達標。

（二）與老年人醫療保障有關的法律問題

《老年人權益保障法》第12條規定，贍養人對患病的老年人應當提供醫療費用和護理，但提供的數額，尚無具體規定。其中規定如遇情況老年人患病，本人及贍養人確實無力承擔有關醫療費用的，可以由當地人民政府給予適當幫助，同時可以尋求社會援助。而在這個過程中認定無力支付且給與幫助的程序較為復雜，同時政府的給與援助有限，法規在規定政府救助時給與政府選擇可能性較大。

（三）關于老年人養老保險的法律問題

《中華人民共和國社會保險法》第二章對于養老保險的規定中明確寫出我國實現社會統籌和個人賬戶相結合的模式。而國有企業、事業單位職工在參加基本養老保險之前，同繳費年限期間應當交納的基本養老保險費是由政府承擔的。這使得政府的財政壓力較大，同時社會中企業繳費也存在滯納的情況，導致資金鏈斷層，難以為繼。

五、對于現有的社會養老問題的解決方式

（一）關于養老院法律建設設想

可以以法律規定建立股權眾籌的形式，鼓勵社會大眾發起股權眾籌建設養老院。股權眾籌，即籌資公司將該公司一定比例的股權開放給普通投資者，而這些投資者通過出資的形式入股公司。這家公司不是純公益方向的公司，也可以從中獲得收益。可見股權眾籌建養老院是一種通過互聯網向眾多投資者融資建設養老院的方式，將市場成分更好融入公共設施等。

如何將股權眾籌養老院成功塑造成為一款得投資回報的產品是一項任重而道遠的任務，仍需我們思考。

完善股權眾籌養老院相關法律，降低投資門檻，同時，將股權眾籌劃歸中底系數風險投資，在整個過程中大量居民的參加必不可少。降低風險，不僅符合風險偏好程度較低的投資者的喜好，也能引導更多投資者的參與，融資行為更為快捷、高效、優益。想要具體落實則需要《公司法》的進一步完善，譬如可以盡可能調整私募股東在數量上的限制，以及調節企業可接受成本。

另一方面，盡管網絡技術降低了公司的信息披露成本，也方便了融資行為。 然而同時因為相關法規并未出臺，公布信息無法如運行規制一樣有序有節，正如養老院網站上就缺少獲取信息的快捷性，這使得大量有投資傾向的投資者需要漫長時間來等到結果，并且需要填寫相應郵件，嚴重影響了融資效率，也降低了投資成功率。從違法行為來看，助長一系列造假行徑，未融資完成，而平臺憑空不見，網站安全問題等都時不時引起操作風險，導致損失數額巨大，建議推進對于互聯網金融一系列的監管。[5]

（二）老年人醫療保障問題法律建議及設想

要開設“老年人就醫綠色通道”，堅持履行“老年人綠色通道”，做到老年人優先掛號、檢查、化驗等，開通老年人專用通道，響應國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》開設“老年科”，重點研究導致老年人病殘和過早死亡的常見老年病，綜合了常見老年慢性病的防治、保健、康復、營養、心理等多種專業的學科，滿足本地區老年人就醫需求。

（三）老年人養老保險問題的有關建議及設想

首先，鼓勵立法設立專門認繳企業應繳養老基金部分的國家機器，建立全套化體系系統，同時出于緩解政府對于負擔養老基金的壓力，可以選擇建立國家養老基金庫，宏觀分析各地區的養老現狀，推出養老新興投資產品，以鼓勵投資的形式，使得沿海東部地區資金流向中西部，解決地區不平衡的現狀。

其次，解決養老問題還要改變觀念，西方的一站式全包式養老不符合中國實際情況：人口多，范圍大，覆蓋面廣，西方模式且容易滋生惰性。可以將社會養老看做是養老的一根底線，提倡社會觀念，即養老靠自身，鼓勵老年人自留財產，國家將更多資金投入社會建設：醫療服務，精神活動，娛樂交往等基礎的可長久性使用的公共設施，在這些方面給與老年人優惠，出臺法規，在建設完畢后，在一定時間內實現這些基礎設施無條件無門檻無遺漏地惠及老年人，從根本上實現保障而不是單純地每個月給予相應的款項。

參考文獻

[1].中國產業信息網 《2016年中國人口老齡化現狀分析及發展趨勢預測》

[2].欒艷，扈長茂.城鎮老年人醫療保障制度再探討[J].解放軍醫院管理雜志，2008.

[3].中國數數據網

[4].中國知網2015年相關調查

[5].《股權眾籌養老院發展的思考與建議》郭歌.

作者簡介

李彬（1979—）女，籍貫：湖南常德人，漢族，現職稱：講師，學歷：研究生，研究方向：民法、經濟法

（作者單位：中國礦業大學（北京））