國家監察體制改革研究

姜睿雅

摘要：鑒于此前在監察體制方面存在的監察力量分散和監察范圍過窄等問題，我們開展了國家監察體制改革，通過制度建設和監察立法，明確了目前的監察委員會性質、工作原則、方針、職責以及監督范圍，為更好地發揮監督職能打下了堅實的制度基礎。

關鍵詞： 國家監察體制 監察委員會 改革

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）10-0216-02

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強力反腐，創造了史無前例的反腐紀錄，可以說，目前我國在反腐領域取得的成績，很大程度是源于黨中央的決心和意志。但是，在看到反腐取得巨大成效的同時，也應當清醒認識到，要想贏得反腐斗爭的最終勝利，實現干部的不想腐和不能腐，還需要有嚴密的制度設計和完備的法律保障。我們現在正在進行的國家監察體制改革就是制度建設的重要組成部分。

一、監察體制改革的背景

中華人民共和國成立后，我們黨設立了中央紀律檢查委員會，后改為中央監察委員會。在政府監察方面，設立了政務院人民監察委員會，后改為監察部。這兩個部門分別在1959年和1969年被撤銷。1978年我們黨選舉產生了中央紀律檢查委員會，行使黨內監督權。政府方面，1986年設立了監察部。1993年，黨的紀律檢查和政府的行政監察職能合二為一，中央紀律檢查委員會和監察部合署辦公，采取一套工作機構、兩個機關名稱的模式。2007年，國家預防腐敗局成立，該機構負責全國的腐敗預防工作，直屬于國務院。在司法監督方面，最高人民檢察院設立了反貪污賄賂總局。至此，我國反腐敗機構設置形成了三足鼎立的局面：隸屬于黨系統的紀委負責查處黨員干部和一般黨員的違紀行為，可以給予黨紀處分；隸屬于行政系統的監察部對國家機關任命的領導干部的違法亂紀行為進行監督，可以進行行政處分。同時國家預防腐敗局也屬于行政系統的反腐敗機構。各級檢察院下轄的反貪局是檢察院下設的法律監督機關，是專門對國家工作人員貪污、受賄等職務犯罪進行偵查的職能機構，是檢察機關履行法律監督職責的重要組成部分。也是隸屬于司法系統的反腐敗機構。這三個機關共同進行反腐工作的體制機制，在實踐中存在一些弊端：

首先，行政監察范圍過窄，黨內監督和行政監督發展不均衡。行政監察機關作為隸屬于政府的機構，空間和平臺都比較有限。按照《行政監察法》規定，行政監察的監察對象是政府及其政府任命的工作人員，難以覆蓋立法機關、司法機關等其他國家機關公務人員以及國企和事業單位和其他社會組織等。與紀委的工作相比，存在著紀檢監察工作“一條腿長、一條腿短”的局面，同樣，在打擊貪污腐敗、失職瀆職方面，檢察院也存在局限，監督的范圍比較窄，存在監察的盲區和死角。

其次，反腐敗力量分散，就國家法治監督體系而言，雖然黨內有紀委的監督，政府內部有行政監察和審計，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過于分散，職權交叉，存在權力重疊和管轄漏洞。在對監督對象的監督上存在“交叉帶”和“空白帶”。

最后，各機構之間缺少核心樞紐地位的機構，幾家很難恰如其分地擺好位置。十八大之后，反腐主要以紀委為主，但是這種主導地位缺乏法律的授權，需要有法律和制度來確立一個核心樞紐地位的機構。另外，因為各自為政，也導致有的工作多方重復。

基于以上原因，中共中央辦公廳2016年11月印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監察委員會，由人大產生本級監察委。2018年3月11日，全國人大一次會議第三次全體會議表決通過的憲法修正案中，將“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”寫入憲法。2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。

二、監察體制改革的內容

（一）監察委的產生和地位

監察法規定：監察委員會應當由人民代表大會產生，而不是由人大常委會產生。監察委員會產生之后，應當對人民代表大會負責，接受人民代表大會的監督。

首先，在監察委員會的定位上，要明確它是反腐敗工作機構，和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監督權，是政治機關，不是行政機關、司法機關。其次，監察委員會是一個高位階的機構。它與法院、檢察院和政府地位平行并列，都是由人大產生，向人大負責，受人大監督。在國家機構序列上，取代原有的“一府兩院”格局。形成人大領導下的“一府一委兩院”的新格局。

（二）監察工作的原則

監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這一原則確保和強調了監察機關的獨立性。這是監察工作開展的一個前提。我們以前的紀檢監察工作開展不力，很大程度上是因為監察部門缺乏獨立性，受同級黨委政府的制約。十八大以來，我們完善了紀委的雙重領導體制，可以說，客觀上解決了紀委的辦案獨立性問題。監察體制改革后，我們仍要強調各級監察委員會的獨立性，這是它發揮作用的一個基本前提。監察委員會只對同級人大負責，不受行政機關和社會團體個人的牽制和干涉。

監察法規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。具體到案件的處理中，即針對提交到監察委員會的黨員違紀線索，首先應當由監察委員會介入審查，根據查證的違紀情況作出相應的黨紀政紀處分；如情節較重，涉嫌違法或者犯罪，則需要進入司法程序，對監察機關移送的案件，檢察院審查后認為證據充分，代表國家提起公訴，由法院進行審判。如認為需要補充證據，可以退回監察機關補充調查，也可以自行補充偵查。為防止黨員帶著黨籍進監獄的情況出現，司法機關應在提起公訴前告知紀檢機關，由紀檢機關作出相應黨紀處分后再判刑。

（三）監察工作的方針

在監察工作的方針上，國家監察工作堅持標本兼治、綜合治理，強化監督問責，嚴厲懲治腐?。簧罨母铩⒔∪ㄖ?，有效制約和監督權力；加強法治道德教育，弘揚中華優秀傳統文化，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

所謂標本兼治，治標就是強力反腐，老虎蒼蠅一起打，絕不姑息。治本就是完善各項制度，包括監察委內部制度和外部配套制度。目前在內設機構的配置上，紀委監察委內部主要分設執紀監督部和執紀審查部，下設不同處室。監察委和紀委合署辦公后，執紀監督部門的監督對象，擴大為“所有行使公權力的公職人員”。執紀審查部門對接收到的案件進行調查取證和審查，涉嫌違規違紀的案件轉交案件審理室，涉嫌職務犯罪的違法案件移交檢察院進行起訴。

在完善監察體制內部制度建構的同時，要敦促并力推外圍配套改革。導致腐敗產生的因素是多方面的，涉及社會文化、政治制度、法治程度等，預防和治理腐敗也應該全力推進外圍配套改革。要改革目前的社會保障體系、人事管理制度、社會誠信體系、財政預算管理體制，提高腐敗的成本，降低腐敗的可能性。

（四）監察委員會的職責權限

根據監察法的規定，新成立的監察委員會享有監督權、調查權、處置權。其中的調查包括針對職務犯罪的特殊調查，即原本屬于檢察院在反貪污、反瀆職和預防職務犯罪中所運用的刑事偵查；也包括針對違反行政法規和黨規黨紀的一般調查。監察制度改革后，檢察機關的反貪局等偵查部門的職能和機構人員都將轉隸監察部門。由此不管是特殊調查還是一般調查都將統稱為調查。

在監察手段上，為了確保監察機關更好地履行職責，發揮反腐作用，法律賦予了監察機關查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定和留置、談話、訊問、詢問等手段。監察法中用留置取代“兩規”措施，這是用法治思維、法治方式懲治腐敗的重要舉措。留置是對被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并且涉及案情重大、復雜，或者可能逃跑、自殺，串供以及偽造、隱匿、毀滅證據等妨礙調查的行為，經過依法嚴格審批，可以將被調查人留置在特定場所進行調查。

（五）監察委的監察范圍

過去行政監察范圍過窄，監察對象主要是行政機關及其工作人員，監督的是狹義政府，針對這種監察體制覆蓋面窄，監察不到位的情況，監察法通過6大類公職人員的羅列，明確規定了對所有行使國家公權力的人員實行監督的監察范圍。在黨內監督實現對黨組織和黨員干部全覆蓋的同時，實現國家監察對所有行使公權力的公職人員全覆蓋，達到黨內監督全覆蓋和公權力全覆蓋的目的。這次改革將監督狹義政府轉變為監督廣義政府，監督所有行使公權力的公職人員，填補了監督對象上的空白，清除了反腐敗的死角，織密了防止腐敗的制度之網。推動了我們整個國家的法治進程。

三、國家監察體制改革中的難點重點

（一）國家監察機關和司法執法機關的協調銜接問題

這包括國家監察機關與檢察機關和審判機關、公安機關在監察程序與司法程序上的有序對接和相互制衡。在具體規定上，監察機關負責調查職務違法和職務犯罪，對監察對象涉及職務犯罪，經調查認為犯罪事實清楚、證據確實充分的，將移送檢察機關依法審查，提起公訴。檢察機關對監察機關移送的案件，認為犯罪事實已經查清、證據確實充分，依法應當追究刑事責任的，應依法作出起訴決定。經審查認為需要補充核實的，應退回監察機關補充調查，必要時可自行補充偵查。

（二）國家監察機關的有效監督和制約問題

絕對的權力導致絕對的腐敗。監察機關作為一個獨立的反腐敗工作機構，法律賦予了它極高的地位和廣泛的職權，如果其權力得不到充分有效的監督和制衡，勢必會造成更大的腐敗和社會問題。所以這次國家監察體制改革，我們對監察機關的監督做了諸多的制度設計。

首先，在內部監督方面，為了防止燈下黑的現象，中紀委自十八大后設置了相應的紀檢監察干部監督室等內部監督機構，對紀委內部人員進行有效監督。剛剛通過的監察法也規定了過問案件、打聽案情和說情等干預辦案行為的報告和登記制度，除此之外，還對監察人員進行脫密管理制度、回避制度以及退休辭職后的從業限制等制度進行了明確的規定。對于工作人員的不當行為，法律還規定了申訴和責任追究等制度。

其次，在外部監督方面，要綜合運用各方面合力，實現對監察機關有效監督。法律規定，監察機關由本級人大產生，受本級人大監督。這是國家權力機關的監督。在黨的監督方面，由于國家監察委員會的工作人員大多屬于黨員，所以對國家監察委員會的監督就成為黨內監督的重要組成部分。在司法監督方面，法律規定，監察委員會與法院檢察院和公安機關之間既有分工合作，又有監督制約。檢察院如認為不構成犯罪，可以通過對監察機關移交的案件予以撤銷或者不批捕來實現司法監督。也可以對國家監察機關作出的決定和措施直接實施法律監督。在社會監督方面，新聞輿論和社會民眾都可以通過各種途徑來實現對監察機關的監督和制約。尤其是在互聯網日益發達的今天，社會監督的威力也在日益顯現。

責任編輯：楊國棟