高校內部控制建設的問題及改革研究

徐淑霞

【摘 要】 在全面推進行政事業單位內部控制建設的背景下，高校內部控制建設取得了初步成效，但在具體工作實施中仍存在一些問題。文章在借鑒國內外研究成果的基礎上，對當前高校內部控制建設實施現狀與存在的問題進行分析，認為高校內部控制建設中存在理論研究不足、內部控制建設形式大于實質、工作實施碎片化、建設不夠標準化、缺乏風險管理、信息化建設滯后等問題，據此對深化高校內部控制改革提出優化內部控制建設環境、促進內部控制建設工作標準化、融入風險管理理念、加快內部控制信息化建設和推動內部控制評價常態化的建議，對高校做好內部控制建設工作具有參考意義。

【關鍵詞】 高校； 內部控制建設； 風險管理

【中圖分類號】 F275 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）14-0126-03

2012年財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》。隨后，財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》、教育部《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》等文件相繼頒布。2017年1月財政部印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，要求所有行政事業單位每年應按規定編制行政事業單位內部控制報告，內部控制報告編制工作步入常態化、規范化階段。文件中頻繁出現“全面推進”“盡快組織部署”等主題詞，說明高校內部控制是一項嶄新且具有挑戰性的工作。因此，推進高校內部控制建設工作，實施內控規范，對提高高校管理水平，防范經濟風險，促進黨風廉政建設具有重要意義。

一、文獻綜述

國外關于內部控制的研究與實踐有較長歷史。早期的研究主要集中在內部會計控制問題，隨著理論研究的拓展與深入以及實踐的發展，內部控制的研究擴展到以內部會計控制為基礎的內部管理控制問題。在理論研究上，Lauraf.Spira（2003）從內部控制與風險管理融合的視角深化了內部控制的理論研究；Bodnar G（1975），Rajendra P.Strivastava（1985）以及Srivastava和Vasarhelyi（1986）等通過建立數學模型研究論證內部控制的可靠性及相關性。Mock和Willingham（1983），Bailey et al.（1985），James Lioyd Bierstaker和Arnold Wright（2004）等分別從內部控制方法上進行了研究。Ashton（1974），Gibbins和Wolf（1982）以及Seibgjae Yu和John Neter（1982）等通過模型設計及調查問卷等方式對內部控制評價進行了研究。國外還有學者在內部控制風險以及內部控制披露等方面進行了研究[ 1 ]。

內部控制在我國的研究起步較晚，特別是高校內部控制問題只是近幾年才涉獵的領域。

近年來，針對高校內部控制的研究文獻主要有：一是對高校內部控制現狀與問題的分析。朱曉婷和劉利瓊[ 2 ]對高校內部控制現狀及存在問題進行了研究。秦東升[ 3 ]對重慶39所公辦高校內部控制的現狀與問題進行調查，對影響高校內部控制有效性的因素作出分析。翟志華[ 4 ]對公立高校內部控制有效性進行了研究。二是對高校內部控制體系構建的研究。劉延平等[ 5 ]對全面構建我國高校內部控制精細化管理體系提出了建議。劉煥蕊[ 6 ]認為高校在設計內部控制框架時必須結合自身轉型升級發展的特點和事業單位屬性，并對高校轉型發展下內部控制框架設計進行了研究。三是以某一高校為例研究內部控制建設。韓東海[ 7 ]以河北省H大學為例對高校內部控制建設現狀進行分析并針對問題提出了完善內部控制建設的對策。四是對高校內部控制規范實施的研究。常青和沈友娣[ 8 ]對江蘇省21所高校的內部控制規范情況進行了調查，分析了高校內部控制規范的實施障礙。五是對高校內部控制與風險管理的研究。孫支南和王超輝[ 9 ]對高校內部控制與風險管理的異同進行了研究，認為高校內部控制應走向以風險管理為軸。黃茹和李季玲[ 10 ]對高校內部控制風險的識別等進行了研究。

綜上所述，國外文獻大多集中在理論化研究，主要表現在對內部控制的模型設計研究、調查研究以及檢驗或測試研究等，受國情及體制的影響，鮮有針對某一高校或類似我國的事業單位進行具體研究的，但對我國相關理論研究以及實踐具有積極的指導和借鑒意義。我國高校內部控制已經起步，《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》等規范正在實施，全國各地區也正在制定相關的應用指南。由于不同的高校具有不同的特殊性，目前我國高校內部控制研究尚未形成完整的理論框架。從研究內容來看，內部控制建設的研究大多針對的是內部控制應該建設什么，對于如何建設好內部控制體系的研究較少，缺乏組織開展建設工作的建議。

二、高校內部控制建設現狀與存在的問題

2016年6月，財政部印發了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，要求各地區、各單位組織開展內部控制基礎性評價工作，并于2016年11月完成內部控制基礎性評價工作總結。全國高校根據要求對學校內部控制情況進行了評價，并以此為契機，進一步推進內部控制建設與實施工作。大多數高校根據文件要求設置了內部控制的組織架構，制定了工作方案，指定工作負責人，明確內部控制建設的工作步驟，細化各部門工作任務，以確保內部控制工作有序開展。各高校在建設過程中對管理制度進行了全面梳理，進一步完善制度建設，管理辦法基本涵蓋了學校執行各項經濟業務的重要流程、審批程序、預算控制、過程管理等內部控制內容，加強了單位層面控制。同時，對內部控制基礎性評價中發現的問題進行整改，特別是對涉及人、財、物重點部門和窗口服務的部門，根據分權、控權和簡便的原則，建立健全審批事項內部控制制度，制定并公開服務指引和業務流程。高校內部控制建設取得了初步成效，但仍存在一些問題需要分析研究。

（一）關于高校內部控制的理論研究不足

理論是指導實踐的基礎，不是可有可無的說教。高等學校與其他行政事業單位有著不同的內涵性質與工作邏輯流程，內部機構設置及工作任務往往呈現的不是無縫對接，其實踐更需要理論指導。如內部控制與風險控制的銜接、內部控制與內部審計鏈接、內部控制要素與關鍵點、內部控制評價模型設計、內部控制評價與測試關系以及內控制度調查等方面均需要投入精力進行深入研究。

（二）內部控制建設形式大于實質

在內部控制的建設與實施工作中，有些學校對內部控制的重視程度不夠，風險意識薄弱，以應付的心態對待內部控制；或是將現有制度與工作流程等進行簡單匯總后作為內部控制體系，導致內部控制體系不完善，風險點控制不全面，評價體系不合理，人員配置難保障等問題；或是制定內部控制體系后束之高閣，輕視內控體系的實施，只重制度建設不重貫徹實施，內部控制建設實施后缺少評價作為推動，導致內控實施不全面、制度執行不落實、人為控制主觀化等問題。

（三）內部控制建設的實施碎片化

盡管各高校按照內控規范設置了內部控制領導小組、內部控制工作小組及內部控制評價與監督部門來確保內部控制的建設、實施與評價，但大多數高校都沒有獨立設置實施工作的主體機構，這與強調內部控制的重要性是相悖的。采用由校內各相關部門構成負責組織協調內控體系建設的工作小組，并指定其中一個為牽頭部門的工作方式，主要弊端在于由一個部門牽頭建設內部控制體系，牽頭部門由于業務及能力限制，難以承擔起全面構建內控體系框架的任務，在這種情況下內部控制體系建設一般是由各部門自行設計后再簡單匯總，容易導致內部控制體系的實施切塊化、碎片化，業務關聯的部門間未能建立起有效的對接，內部控制建設不夠全面，缺乏體系化建設。

（四）內部控制建設缺乏標準化

不同地區、不同管理體制、不同類型的高校差異化較大，僅有國家層面的規范與指南對高校推進內部控制建設缺乏普適性，各省市地區的高校內控建設指南正在研究制定中，高校內部控制建設工作缺乏較為詳細、規范、標準的指導。高校在建設過程中，雖然通過制定工作方案對各部門內部控制工作作出了要求，但由于學校事先沒有制定統一的內部控制框架和標桿，各部門對內部控制重視程度不一，具體工作人員業務素質有差異，對內部控制建設的審視角度總是局限于個人的工作任務、當前的工作任務，缺乏系統性和前瞻性思維，各部門建設程度與質量存在差異。

（五）內部控制風險管理缺乏

在內部控制建設中，部分高校總是習慣將內部控制建設領域局限于標準、指南中規定的業務或活動范圍，有規定的做，沒規定的不用做，缺乏主動的風險管理。比如對資金的管控局限于收支業務的合理性、資金的安全性，忽略了對資金流量的有效預測，未對資金鏈風險進行控制。內部控制建設不僅要控制風險，更要規避風險。

（六）內部控制信息化建設滯后

在各高校大力推動下，近年來高校信息化建設取得重大成效。但部分高校信息系統在計劃建設時缺乏統一規劃和歸口管理，各業務系統由不同的公司進行開發，缺乏系統的有效整合，導致各系統未能實現完全對接，存在信息孤島現象，工作效率低下；系統建設前未考慮將內部控制各主要流程、關鍵環節嵌入系統中，內部控制的實施仍有較多的人工操作環節，主觀意識容易導致內部控制執行不力；系統建設時未考慮風險預警模塊，缺乏實時、動態化的風險預警。

三、深化高校內部控制改革的建議

（一）優化內部控制建設環境

做好高校內部控制建設，首先要加強高校內部控制理論研究。當前國內外關于內部控制的研究主要側重于企業內部控制研究，加強高校內部控制研究可以彌補當前高校內部控制理論的不足，營造良好的內部控制環境。高校應發揮人才優勢，促進并加強對內部控制的理論研究。此外，高校做好內部控制要從條件上為內部控制工作環境提供保障。因各部門負責人、教職工對內部控制重要性的認識程度不一，缺乏參與內部控制的主動性，內部控制工作推進存在難度。這需要從學校領導開始提高對內部控制工作的重視程度，同時，加強內部控制重要性的宣傳和培訓工作，提高教職工的風險意識，使其變被動為主動，真正樹立起內部控制制度建設的“責任主體”意識，重視內部控制制度建設，創造良好的內部控制環境，積極采取有效措施，實現內部控制的目標。建議學校設置獨立的機構，負責內部控制建設的組織、實施、管理與評價工作，從組織機構上提供保障。

（二）促進內部控制建設工作標準化

建議各省市地區在廣泛調研的基礎上，盡快制定出臺本土化的內部控制指南，構建符合實際、可操作性強的內部控制體系，促進高校內部控制建設工作的開展。在高校工作開展中，建議將內部控制建設工作項目化。由學校聘請專業人員，發揮學校的人才優勢，由內部控制專家學者結合學校實際，構建統一全校建設框架的內部控制體系。各內部控制建設部門在部門內遴選熟悉業務、工作能力強的人員成立項目小組，進行針對性培訓，對照內部控制指南，依據學校統一的建設框架，全面、系統、仔細地梳理部門業務，制定各部門內部控制體系，避免各業務模塊獨立化、孤島化。專業人員在各部門內部控制建設工作基礎上，進一步整合并編制全校內部控制手冊，確保內部控制建設標準化。

（三）融入風險管理理念

內部控制建設的目的是為了對風險進行防范和管控，因此，內部控制建設一定要樹立并引入全面風險管理理念。在構建內部控制體系前開展風險評估工作，盡可能地對易發、多發的風險隱患進行預測，全面識別風險點，科學分析確定風險等級，根據評估結果確定控制方法。把風險預警機制作為內部控制建設的模塊，加強風險點的監控和預警，及時發現并采取措施降低風險危害。

（四）加快內部控制信息化建設

高校應整合各管理信息系統，通過智能平臺，連接各部門信息系統，使信息與溝通更加流暢，減少信息傳遞環節，減少人為管理產生的低級錯誤，提高工作效率。將內部控制工作流程嵌入系統，減少人為操作環節，變“人控”為“機控”。構建適應高校的分析系統，充分利用整合后的數據庫進行分析，為決策提供準確信息。強化信息系統的風險監測功能，通過數據挖掘與分析，對各關鍵風險點進行實時統計、監控和預警。利用系統的分析和監測功能，推動內部控制評價自動化，提高評價效率。

（五）推動內部控制評價常態化

高校應建立健全控制的評價制度和監督檢查，實施日常評價與專項評價相結合，通過評價檢查發現內部控制實施存在的問題，進一步改進和提高內部控制有效性。構建自我評價體系時，評價方法和體系除了應具有全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性外，更應盡量簡單、易操作且不增加太多的工作量。推動自我評價工作成為常態化工作，及時發現問題，進一步改進和完善內部控制體系，避免自我評價形式化。學校在常規的預算與決算審計、后續審計、經濟責任審計及審計整改督促等審計項目和審計工作中，應把內部控制情況作為關注重點，從各個方面關注學校的內部控制情況，發現薄弱點和風險點。學校在干部考核、職位晉升時應將內部控制工作實施情況作為考核要點，提高個人參與內部控制的自覺性，不斷完善自我監督機制。

【參考文獻】

[1] 孫娜，李曉.國外內部控制文獻綜述與啟示[J].財會研究，2009（5）：66-68.

[2] 朱曉婷，劉利瓊.高校內部控制現狀及存在問題研究[J].中國行政管理，2017（1）：155-157.

[3] 秦東升.高校內部控制的實施現狀和影響因素：來自重慶公辦高校的調研報告[J].重慶理工大學學報（社會科學），2016（6）：76-81.

[4] 翟志華.公立高校內部控制有效性研究[J].會計之友，2015（7）：125-129.

[5] 劉延平，鄭曉東，李晨如.構建我國高校內部控制精細化管理體系[J].中國高等教育，2015（10）：32-34.

[6] 劉煥蕊.高校轉型發展下內部控制框架設計研究[J].財會月刊，2017（7）：10-14.

[7] 韓東海.高校內部控制建設現狀、問題與對策探析[J].會計之友，2015（15）：115-117.

[8] 常青，沈友娣.高校內部控制規范的實施障礙與改進對策[J].蘇州大學學報，2016（6）：122-128.

[9] 孫支南，王超輝.高校內部控制與風險管理[J].高教探索，2016（1）：16-19.

[10] 黃茹，李季玲.高校內部控制風險識別與對策[J].中國市場，2017（25）：188-189.