宅基地改革：打開鄉(xiāng)村振興新空間

李勁峰 董建國

我國農村宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設用地的54%。近年來，隨著農民大量進城，宅基地閑置現(xiàn)象突出。然而，長期以來受土地管理制度制約，農民有宅基地使用權卻沒有處置權、擁有資產卻帶不來財產收入。

自2015年起，包括宅基地制度改革在內的農村土地制度改革試點在全國31個省份的33個縣市區(qū)展開。試點3年來，已取得階段性成效。在此基礎上，今年中央一號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。可以預見，隨著改革的推進，農民將獲得更多財產權利，鄉(xiāng)村振興也將獲得新的發(fā)展空間。而隨著農村宅基地和農房可流轉、可抵押、可退出等多種創(chuàng)新形式出現(xiàn)，老房子正在變成“錢袋子”。

可流轉：喚醒沉睡的資產

湖北武漢市從去年4月開始，鼓勵市民用租賃、合作等方式下鄉(xiāng)利用農村空閑農房。2017年底，全市閑置農房中已超過1萬套被簽約出租。在江夏區(qū)梁子湖畔，59歲的村民范秀云說，自家農房簽了5年的出租合約，“每年可以獲得4萬元房租收入，非常劃算。”

長期以來，所有權歸村集體、村民僅擁有使用權的農村宅基地，除了嚴格禁止買賣轉讓外，能否出租、流轉一直是法律政策模糊地帶。借鑒農村承包地“三權分置”辦法，將宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，將使用權剝離出來，即可在有條件情況下進行流轉，盤活資源。

晉江(縣級市)是福建省唯一的宅基地改革試點縣。走進磁灶鎮(zhèn)大埔村，整齊劃一的農民住宅小區(qū)映入眼簾。就在15年前，這里要路沒路、要配套沒配套，污水橫流。這一切關鍵就在于土地，土地的關鍵又在于錢。經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，大埔村探索農民宅基地有償退出、置換機制，村民將現(xiàn)有宅基地和房屋退出，用于置換住宅小區(qū)的新房，不愿意置換的，可通過宅基地有償退出機制領取補償款。

晉江通過“指標置換、資產置換、貨幣補償、借地退出”等多種模式探索宅基地退出機制，目前全市共騰退宅基地6345畝。

可抵押：農房+金融=融資新渠道

湖北宜城市小河鎮(zhèn)高莊村養(yǎng)殖戶熊興林去年拿到農房不動產權證后，馬上找銀行抵押貸款10萬元，用于擴建豬舍。受農村宅基地所有權限制，農房一直無法成為抵押物，通過“三權分置”，并經(jīng)過確權發(fā)證后，宅基地使用權可以類似農民承包地一樣，用于抵押融資貸款。

10多年前，晉江就已經(jīng)開始了農房抵押貸款的探索。晉江市國土資源局副局長陳英俊表示，隨著早期經(jīng)濟發(fā)展、人口擴張，一批位置好的村莊演變成“城中村”或“鎮(zhèn)中村”，這些農村宅基地及集體性質建設用地，盡管受政策限制不能自由交易，但其潛在的價值得到了極大的提升。在此背景下，農民的住房財產權觀念不斷強化，入市流轉的意識不斷增強。

安徽省金寨縣將生態(tài)宜居與宅基地制度改革等相結合，探索出“美麗鄉(xiāng)村+”新模式。圖為航拍的金寨縣花石鄉(xiāng)大灣村農民新居。 攝影/新華社記者 陶 明

晉江農商銀行積極探索城鎮(zhèn)住房抵押在農房領域延伸的可能。2015年，晉江開拓出以農村住房抵押貸款為主體的“農房樂”產品，將原本局限于農房的抵押范圍擴大至農房及宅基地，并正式將宅基地的價值顯化到抵押評估價值中，有效解決了早期農房及宅基地價值難以分割的問題。

晉江市2015年12月成為全國農民住房財產權抵押試點縣(市)，截至2018年4月末，晉江農民住房財產權抵押貸款余額為9.98億元，比試點前增加4.48億元，居全國前列。其中，農房抵押貸款占比達88%。

可退出：自愿退出，有償使用，倡導“集約”

新型城鎮(zhèn)化推進過程中，大量進城農民不愿將戶口隨遷進城，關鍵是遷走戶口就意味著自動放棄承包地與宅基地的承包權和資格權。隨著多地探索宅基地資源有償退出，標志著農民獲得宅基地使用權的公平處置權利。

一年多前，安徽省金寨縣白塔畈鎮(zhèn)劉沖村村民張統(tǒng)知家搬到集中安置點。他說，新房建房成本8萬多元，老房子享受宅基地有償退出政策，每平方米補償70元，共補償2萬多元，加上房屋補償13萬多元，如此下來不僅沒掏錢還有余錢。

與此同時，很多地區(qū)由于管理混亂，出現(xiàn)農村常住人口不斷減少，農村宅基地面積不斷增加等亂象。一些地區(qū)在宅基地改革試點中，紛紛探索宅基地有償使用機制，引導村民集約用地。

湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面積現(xiàn)狀，采取倒逼退出、獎勵補償、集體回購、增減掛鉤等多種形式，引導農民退出閑置和多余的宅基地；同時創(chuàng)新采取“政府定價、村定標準、動態(tài)調節(jié)”的辦法，對超占部分實行“分段+調節(jié)”的階梯式繳費。

可入市：“三塊地”改革試點的創(chuàng)新探索

在晉江金井鎮(zhèn)圍頭村，村民和投資方都看中了一個地塊，準備投資開農家樂。地塊不大，權屬關系卻異常復雜。按照過去的辦法，國土部門要先收儲、再報批、再招拍掛。“時間至少一兩年。”陳英俊說。

按村集體的想法，既要以土地招商，又不出讓土地所有權。有這樣的好事？有！這就是晉江的集體經(jīng)營性建設用地入市改革探索。首先，入市的主體必須是村集體經(jīng)濟組織，或村集體授權的股份合作社；其次，無須再走收儲、上報的路子，只需要最終由晉江市政府批準即可。

晉江規(guī)定，農村集體經(jīng)營性建設用地入市，與國有建設用地同等入市、同權同價，無論最后這塊地是商業(yè)用地還是工業(yè)用地，出讓后收益的70%～85%都返還給入市者。

2018年2月，圍頭村這塊3495平方米的土地迎來新的開發(fā)者，圍頭村村集體獲得了182萬元收益。根據(jù)改革政策，還可以為地塊競得人抵押融資。

“通過開展農村土地制度改革，晉江的土地集約利用水平得到較大提升，農民權益得到有效保障，農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速。”陳英俊表示。

筆者了解到，截至2017年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營性建設用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元。如浙江德清縣完成入市交易136宗，農民和農民集體獲得收益1.55億元，惠及農民9.1萬余人，為探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、增加農民收益奠定了基礎。