土地整理項目聯(lián)合建設(shè)管理模式初探

金遼 吳華建 謝興源 許燕彪 孫植

摘要：高標(biāo)準(zhǔn)土地整理是通過對煙田水利、田間道路等綜合治理，進(jìn)一步改善煙田基本生產(chǎn)條件，達(dá)到地平整、路通暢、田連片的效果，從而提高機(jī)械化程度和土地總體利用率，降低農(nóng)民勞動強(qiáng)度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和煙葉生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的目的。現(xiàn)有的土地整理建設(shè)工作缺乏成熟管理模式、缺少管理經(jīng)驗、缺少專業(yè)技術(shù)人員，南平市煙草公司針對形勢變化，主動對接市國土資源局整理中心，借助其力量于2012年在建陽徐市試點(diǎn)煙草國土兩部門聯(lián)合建設(shè)土地整理建設(shè)項目，在過程中以國土局土地整理和煙草局煙基建設(shè)管理模式為依據(jù)，改變了常規(guī)煙基“三個以我為主”的建設(shè)模式，確定了“123”管理模式，有效地提高了聯(lián)合建設(shè)項目設(shè)計水平，提高了聯(lián)合建設(shè)土地整理項目的管理效率以及項目建設(shè)質(zhì)量，有利于提高資金利用率，同時對今后的聯(lián)合建設(shè)項目具有指導(dǎo)性作用。

關(guān)鍵詞：土地整理：“123”管理模式：聯(lián)合建設(shè)

l 基本情況

閩北山區(qū)地形地貌復(fù)雜，山嶺聳峙，低丘起伏，河谷與盆地錯綜其間，土地類型也千差萬別。對這些土地進(jìn)行大規(guī)模平整，達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機(jī)械化操作的要求，無疑是個令人頭痛的難題。2008年，省政府牽頭煙草和國土兩部門聯(lián)合對煙田開展綜合治理，但由于部門間在規(guī)劃立項、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、工程監(jiān)管、資金來源、管理模式、驗收程序、資金撥付等各方面的要求不一致而無法合作。“世上無難事，只要肯登攀”，2012年初，為適應(yīng)現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)新趨勢，國家局提出煙田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資方向從以煙水路工程建設(shè)為主向綜合配套轉(zhuǎn)變，從常規(guī)項目建設(shè)向水源工程、土地整理和全程機(jī)械化高層次推進(jìn)轉(zhuǎn)變的要求。正是基于這一時代需求，南平市煙草公司主動對接市國土資源局整理中心，統(tǒng)一思想，整合資金，通力協(xié)作，用高投入打造高標(biāo)準(zhǔn)，于2012年底在建陽市徐市鎮(zhèn)著手實施煙草國土聯(lián)合建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田（煙田）土地整理試點(diǎn)項目。至今，全市煙草與國土部門已在建陽、邵武、光澤、浦城、政和五個縣（市）共投資6537萬元開展土地整理建設(shè)項目，涉及6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個行政村的土地11743畝，其中煙草部門投入3484萬元。

2 實施依據(jù)

在項目實施過程中，以國土局土地整理和煙草局煙基建設(shè)管理模式為依據(jù)，不斷創(chuàng)新完善煙草國土聯(lián)合建設(shè)土地整理項目“一主導(dǎo)、兩統(tǒng)一、三聯(lián)合”的“123”土地整理建設(shè)管理模式，即以地方政府為主導(dǎo)，項目業(yè)主由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)，全面負(fù)責(zé)項目的實施和管理，統(tǒng)一規(guī)劃立項、統(tǒng)一測量設(shè)計，聯(lián)合投資、聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合驗收，有效提高了聯(lián)合建設(shè)項目的管理效率及建設(shè)質(zhì)量，有利于對今后聯(lián)合建設(shè)項目的管理進(jìn)行指導(dǎo)。

一是依托政府主體。充分發(fā)揮地方政府和相關(guān)部門的作用，廣泛開展宣傳工作，在村民自愿的前提下扎實做好土地流轉(zhuǎn)工作，確保涉及土地整理的每一塊土地合同有簽訂，農(nóng)戶有承諾。嚴(yán)格按照土地整理項目建設(shè)的總體要求，精心組織實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門成立土地整理項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，落實相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員，各負(fù)其責(zé)，為土地整理項目的開展提供了有力的組織保障。

二是統(tǒng)一規(guī)劃立項。土地整理項目遵循依法推動，因地制宜，量力而行，先易后難，先流轉(zhuǎn)后整理原則，把土地整理與溝渠、機(jī)耕路等煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目相結(jié)合，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合配套。在立項程序上由村級提出項目需求，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級國土和煙草部門提出申請，縣級國土和煙草部門實地考察，優(yōu)先考慮水資源有保障，建設(shè)區(qū)域相對集中連片300畝以上，整體坡度不超過15°，經(jīng)整理后適于機(jī)械化作業(yè)的基本煙田保護(hù)區(qū)且地方人民政府高度重視，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和群眾積極性高的項目所在地。雙方聯(lián)合行文向市級國土和煙草部門申請，市級國土和煙草部門根據(jù)申請，組織相關(guān)人員進(jìn)行現(xiàn)場勘查核實。根據(jù)勘查情況，確定立項項目。經(jīng)批復(fù)立項的項目，匯總至本市后報備省國土資源廳和省煙草專賣局。

三是統(tǒng)一測量設(shè)計。由項目業(yè)主委托有資質(zhì)的測量單位、設(shè)計單位對整個土地整理區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一測量和統(tǒng)一設(shè)計。土地整理分項設(shè)計的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)參照《福建省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》及編制要求：煙田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)參照煙草部門的要求進(jìn)行編制。項目規(guī)劃設(shè)計成果必須符合國土部門和煙草部門的要求。

四是聯(lián)合投資，共同評審。土地整理項目的投資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)控制在平均每畝6000元以內(nèi)，由土地整理復(fù)墾開發(fā)專項資金和煙基建設(shè)專項資金各出資50%。項目設(shè)計初稿要征求當(dāng)?shù)卮迕褚庖姟Ｔ诙ǜ迩耙獙⑿薷牡轿坏脑O(shè)計稿在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行論證，確保村民提出的合理意見及時修改到位。項目初設(shè)兩次審查。第一次聘請相關(guān)專家進(jìn)行現(xiàn)場評審并提出相關(guān)評審意見。經(jīng)設(shè)計單位修改到位后，由市國土資源局和煙草專賣局組織專家開展二次評審，評審后符合要求的項目，由市級聯(lián)合下達(dá)項目規(guī)劃設(shè)計與投資預(yù)算批復(fù)。

五是共同監(jiān)管，聯(lián)合驗收，煙田整理竣工項目實行“業(yè)主自驗、縣級初驗、市級復(fù)驗”制。項目建設(shè)完成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按要求進(jìn)行白驗：白驗合格后申請縣級圈土資源局、煙草專賣局組織項目施工單位及相關(guān)人員按照竣工圖紙、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、面積地點(diǎn)“三對照”的辦法，對土地整理項目聯(lián)合初驗。初驗合格后，申請南平市國土資源局、財政局、煙草專賣局組織有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行聯(lián)合驗收。申請驗收報告及相關(guān)資料報送南平市圈土資源局和南平市煙草專賣局備案。煙田整理項目竣工驗收后，應(yīng)當(dāng)明確管護(hù)主體，管護(hù)主體應(yīng)建立健全各項運(yùn)行管護(hù)制度，保證項目正常運(yùn)轉(zhuǎn)，長期發(fā)揮效益。

六是規(guī)范項目資金管理。由縣級國土資源部門指定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田（煙田）土地整理項目資金專戶。項目資金由南平市財政局、煙草專賣局按照投資預(yù)算批復(fù)分別按50%資金比例，直接撥付至縣級土地整理項目資金專戶。項目資金分二期撥付：首期補(bǔ)助資金在項目工程開工后，按投資預(yù)算批復(fù)金額的80%撥付；項目尾款等項目竣工驗收后，委托有資質(zhì)的評審機(jī)構(gòu)辦理項目竣下決算審核和資金審計后再予以撥付。土地整理項目實行竣工審計制。項目竣工后，由市國土資源局委托有資質(zhì)的會計事務(wù)所對項目預(yù)算執(zhí)行情況、資金使用情況及財務(wù)決算進(jìn)行審計，審計報告作為支付項目建設(shè)資金額度的依據(jù)。

3 工作措施

在南平市土地整理模式中主要采用了以下六個工作措施：

一是領(lǐng)導(dǎo)重視推進(jìn)度。在項目推進(jìn)過程中，縣級相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員帶隊督查項目，每周不定期檢查，每月一匯報：市領(lǐng)導(dǎo)帶隊，每半個月一督查，每月一匯報，并協(xié)調(diào)解決問題。土地整理項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組每周召開例會，通報工程進(jìn)度質(zhì)量、存在問題以及安排下階段工作計劃，做到及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，確保各項工作有序進(jìn)行，實現(xiàn)土地整理工作又好又快地實施。

二是善用政策趕進(jìn)度。為推進(jìn)土地整理建設(shè)項目，市國土局和煙草局在項目實施前，組織專家和管理人員深入學(xué)習(xí)相關(guān)政策辦法，根據(jù)實際情況，討論研究制定南平市項目和資金管理辦法。以浦城縣為例，按“整流域”規(guī)劃設(shè)計，集中連片開發(fā)治理，平整土地4058畝，投資2435萬元。建設(shè)前，各項T作準(zhǔn)備充分。開工后，主體工程150天內(nèi)完成建沒。

三是做實前期保進(jìn)度。土地整理項目涉及千家萬戶，為維護(hù)群眾利益，國土煙草和當(dāng)?shù)卣炔块T工作人員在土地測量、項目設(shè)計、土地流轉(zhuǎn)、權(quán)屬分配、土壤改良等環(huán)節(jié)做細(xì)做實。在項目實施前，組織項目鄉(xiāng)、村的十部進(jìn)村人戶宣傳政策，公示項目建設(shè)信息。規(guī)劃設(shè)計階段，強(qiáng)化設(shè)計深度，重抓評審質(zhì)量，組織專門人員配合設(shè)計單位深入項目區(qū)，收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和群眾的意見和建議。項目評審階段，邀請村民代表全程參與，確保煙田整理工作符合當(dāng)?shù)厝罕娨庠浮?/p>

四是質(zhì)量管理抓進(jìn)度。對現(xiàn)場監(jiān)理、施工班組等人員開展有針對性內(nèi)容的培訓(xùn)，以設(shè)計文本為依據(jù)，以樣板工程為手段，強(qiáng)化過程監(jiān)管。土地平整以適宜機(jī)械作業(yè)為原則，根據(jù)地形特征確定田塊大小，宜平則平、宜梯則梯，不追求大場面。采取定期或不定期的巡查，提出“地要實、面要平、線要直、土要熟、田無石”的要求，突出“筑出埂、調(diào)平整、坡改緩、降坡度”四種整理方式，確保經(jīng)過土地整理的基本農(nóng)田（煙田）的耕作層、平整度、灌排水條件及生態(tài)保護(hù)措施符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

五是突出重點(diǎn)促進(jìn)度。項目實施過程中，緊緊圍繞耕作層保護(hù)這個重點(diǎn)，因地制宜進(jìn)行田塊布置，制定具體措施，確保先將熟化程度較高的土壤進(jìn)行剝離，待土地平整完成后，回填到農(nóng)田中，避免打亂耕作層與生土層，保持耕作層厚度，以利于機(jī)械深耕深松。土層較溥的農(nóng)田，通過客土回填，使農(nóng)田土體達(dá)到可以耕種的厚度。強(qiáng)化土壤改良與培肥措施，采用施用農(nóng)家肥、秸稈還田、綠肥種植翻壓還田等措施達(dá)到高產(chǎn)土壤肥力水平。同時做好清理老田埂、取耕作層，清除孤石、平整層整平、耕作層回填、完善配套設(shè)施等工作。

六是比學(xué)趕超搶進(jìn)度。采取“請進(jìn)來，走出去”的方式向?qū)＜艺埥蹋瑫r到先進(jìn)的地方學(xué)習(xí)具體做法。建陽、政和、浦城、光澤、邵武等地就土地整理工作開展多次相互交流，分享土地流轉(zhuǎn)、平整土地、耕作層保護(hù)、規(guī)范管理等方面的工作思路及經(jīng)驗。南平市煙草國土部門也專門組織多次土地整理工作推進(jìn)會，介紹各地先進(jìn)的做法及成效。通過學(xué)習(xí)、吸收、總結(jié)，提高了工作水平，理清了工作思路，確保了項目的順利實施。

4 應(yīng)用推廣

通過土地整理，耕作方式由人挖牛犁變?yōu)闄C(jī)耕機(jī)種，機(jī)械化耕作率平均可達(dá)88%，耕作效率明顯提高、耕種成本明顯降低，灌溉生產(chǎn)方式由最初人挑牛馱、抽水拉水變?yōu)榫徒捅阌盟妥粤鞴喔龋喔缺ＷC率平均由原來的50.6%提高到94%，灌溉能力達(dá)到連續(xù)40天無雨保灌溉，全市項目建設(shè)區(qū)受益農(nóng)戶8034戶。據(jù)估算，每畝土地可節(jié)約勞力3.3個約350元，節(jié)約運(yùn)輸成本64元。當(dāng)?shù)卮迕襁@樣感慨道：“土地整理是件大實事，大好事，路通了，交通更加便利：水渠修好了，排水引水有了保障：出塊整平了，機(jī)械可以輕松下田”。

土地整理可引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民通過改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、采用科技措施，合理休耕輪作、種植烤煙等經(jīng)濟(jì)作物，提高復(fù)種指數(shù)，提高了畝均單產(chǎn)和收益。此外，“釋放”的農(nóng)村剩余勞動力可以從事二三產(chǎn)業(yè)和發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民收入。小塊低產(chǎn)山垅田經(jīng)整理后變?yōu)榇笠?guī)模高產(chǎn)良田，以機(jī)械化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化為標(biāo)志的現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)示范區(qū)的引領(lǐng)效果逐漸呈現(xiàn)，田野里滿地郁郁蔥蔥、茁壯成長的“黃金葉”必能點(diǎn)亮山區(qū)煙農(nóng)增收致富的夢想。

目前，該模式得到省政府、省人大、省國土廳領(lǐng)導(dǎo)以及兄弟省份政府領(lǐng)導(dǎo)的高度評價，列為各地政府年度拉練檢查重要項目，多地要求建設(shè)聯(lián)合項目，部分地方甚至出現(xiàn)不聯(lián)合就不做土地整理的情況。四年來，“123”聯(lián)合建設(shè)土地整理建設(shè)模式已基本成熟，并推廣至南平市其他聯(lián)合建設(shè)土地整理項目。