北京市交通需求管理政策20年發展歷程及反思

祝 超，孫 玲，顧 濤，周 凌

（北京交通發展研究院，北京 100073）

0 引言

隨著北京市城市化、機動化、現代化進程的不斷加快，交通擁堵逐漸成為困擾北京城市發展的突出問題，甚至演化為影響城市功能正常發揮和可持續發展的全局性問題。面臨城市道路資源的有限性和交通需求持續攀升的矛盾，僅依賴于交通基礎設施的建設無法從根本上解決交通供求不平衡的問題，從交通需求的角度出發解決交通問題的思路逐步得到認同[1]，通過實施交通需求管理政策，對交通需求進行合理調節和管理，以有限的供應能力高效率地滿足更多的交通需求，其緩堵效果已經被很多城市交通條件改善成果所證明。

國內學者從交通需求管理政策概念及運行機理解讀、國際城市發展經驗、重點政策實施效果分析等方面進行了大量研究。王振報[2]系統闡述了交通需求管理政策的作用機理，對新加坡、香港、倫敦、東京等國際城市以及北京、上海、深圳等國內城市的典型交通需求管理政策經驗進行總結，分析了經濟手段、行政手段的差異化特征。李鋒等[3]結合深圳交通需求管理實踐經驗及效果，認為交通需求管理政策是促進交通供需均衡的重要力量，大城市若沒有交通需求管理，交通供給不均衡的態勢難以向均衡態勢轉化。趙靜等[4]在總結不同城市的交通需求管理政策階段性、差異性經驗的基礎上，驗證了經濟類措施的可持續性。陸化普[5]通過城市經驗分享和政策動力機制分析，提出交通需求管理政策五維度的分析方法、技術要點和預期效果。王登忠等[6]針對機動化發展處于雛形起步期、膨脹普及期和成熟飽和期的不同發展歷程，提出與三個時期相應的三層次的交通需求管理政策及實施框架。何建偉等[7]，張麗莉[8]，毛保華[9]，郭根材[10]，蘇岳龍等[11]對北京在不同發展時期實施的交通需求管理政策效果進行評述與發展思路探討。

總體來看，大多學者把研究側重在交通需求管理政策經驗借鑒、有效性的驗證以及可采取的政策建議上，未見系統梳理北京交通需求管理政策歷史、反思及發展方向。因此，本文在以往研究的基礎上，系統回顧并提出北京交通需求管理政策20年的發展歷程，在深入解讀典型政策的基礎上，系統評價政策實施過程中的優勢及不足，并提出政策優化的方向，以期為北京市交通需求管理政策的發展提供參考。

1 北京交通需求管理政策發展歷程

截止到2017年底，北京城市常住人口達到2 170.7萬人，機動車數量達到590.9萬輛，人口、機動車的持續增長和城市空間的擴張雙重因素疊加導致交通需求總量突破預期，巨大的向心交通需求、高強度的小汽車出行方式、交通需求時空分布的不均衡對北京交通構成嚴重威脅。北京市在不斷加大交通基礎設施投資力度的同時，注重優先發展公共交通和加大交通需求管理力度，尤其是在實施交通需求管理政策方面，已經初步構建一定規模、體系的交通需求管理政策框架，有效遏制了中心城區交通狀況持續惡化的勢頭。

2008年北京奧運會舉辦期間是北京交通需求管理政策的標志性時段，當時實施了包括單雙號限行、錯時上下班、鼓勵網上辦公等交通需求管理政策，有效應對了奧運期間交通需求總量大、時空分布集中、需求層次多、交通服務標準高的要求。

奧運會結束后，常態化的交通需求管理體系逐步建立。本文以奧運會為節點，將交通需求管理政策發展歷程分為三個階段（見圖1）：第一階段為2008年以前，以停車管理手段為主，包括停車泊位證政策、停車收費政策等；第二階段為2008—2010年，以保障和鞏固奧運交通運行為主要目的，以限制小汽車出行手段為代表，包括單雙號限行政策、機動車高峰時段區域限行政策等；第三階段為2010年以后，實施綜合措施緩解交通擁堵，包括常態化的機動車高峰時段區域限行、小客車保有量增量調控政策、差別化停車收費、外埠車輛限行等政策。

圖1 北京交通需求管理政策發展歷程

1.1 階段一（2008年以前）

2008年以前，北京交通需求管理政策處于起步階段，主要以停車管理手段為主，加大對靜態交通的管理力度，實施了停車泊位證政策、停車收費政策等，“以靜制動”緩解城市交通擁堵。

1.1.1 停車泊位證

1997年，北京市機動車總量達到115萬輛，比1996年增長27.6%，成為當時近10年之最。然而，停車位供給并未同步增加，違章停車問題開始凸顯。

1998年1月1日《北京市機動車和機動車駕駛員管理辦法》[12]出臺，城八區開始實施停車泊位證政策[13]，要求城八區的單位和個人車輛上牌和年檢時要提供停車泊位證明，停車泊位需購買或者租用，距離單位或住處1km以內。政策實施以后，機動車增長勢頭得到明顯遏制，1998—2000年小客車增長率為9.6%（見圖2），比前三年增速放緩50%，停車秩序得到較大改善，三年間上牌的機動車基本實現“一車一位”。

圖2 停車泊位證政策實施前后機動車增長率

然而，政策實施恰逢“十五”階段，與汽車產業政策沖突明顯，同時存在違法套開泊位證、一位多證等諸多問題。2001年，《中華人民共和國機動車登記辦法》規定，取消新購機動車登記時辦理停車泊位證明，但年檢時依然查驗。2004年，《中華人民共和國道路交通安全法》明確規定廢止“停車泊位證明”制度，停車泊位證政策在實施六年后走到盡頭。

1.1.2 停車收費政策

自2000年以來，北京市先后四次調整停車收費標準，在奧運之前有兩次，分別是2002年和2004年。2002年，對全市所有經營性停車位根據停車時段、停車區位、停車場類型的不同，制定差異化的停車收費標準，并以小時為收費計時單位。2004年，將收費計時單位從1h計調整為0.5h計，收費標準相應變化。政策的實施對規范居民隨意停車、調整動態交通運行產生了一定影響，進一步調控了出行需求。

1.2 階段二（2008—2010年）

2008—2010年間，北京交通需求管理政策處于深入探索階段，政策以限制機動車使用為主，實施了單雙號限行、機動車高峰時段區域限行等政策，較好地保障和鞏固了奧運交通運行。按照時間進度，該階段交通需求管理政策的實施分為嚴控階段和鞏固階段兩個時段，見表1。

表1 階段二交通需求管理政策實施情況

奧運期間的交通運行證明，各類交通需求管理政策效力明顯，道路交通流量、機動車速度以及出行結構等變化較大。道路交通流量比奧運前下降22.5%，早、晚高峰路網平均車速提高28.5%和24.1%。奧運交通需求管理政策取得良好的交通運行效果和社會影響，為長效交通需求管理政策出臺提供了實踐經驗和契機[14]。

奧運后，交通擁堵明顯反彈，交通指數從奧運期間的3.0以下增長至5.0以上。為保障交通基本順暢，有效減少機動車尾氣排放對空氣質量的影響，市政府決定從2008年10月1日開始實施有關交通管理措施，包括全市域全天停駛30%的公務用車、機動車高峰時段區域限行等政策，政策效果較為明顯，交通指數較2007年未限行時明顯降低（見圖3），交通運行狀況趨于穩定。

圖3 2007—2009年月度交通指數變化圖

限行政策在一定程度上刺激了私人小汽車的購買，2008—2010年三年間，北京機動車增速超過50萬輛/年，交通擁堵逐步呈現區域化、常態化的特征。為進一步緩解重點地區交通擁堵，2010年4月1日，再一次調整停車收費標準。按照“白天高于夜間”“地上高于地下”“路內高于路外”等原則，對重點區域非居住區停車位進行費率調整。本次調整促進了北京市停車收費管理的差別化、精細化發展，逐步釋放了價格杠桿對停車需求的調節作用。

1.3 階段三（2010年以后）

2010年，北京機動車凈增79萬輛，一年中有八個月的高峰時段路網處于中度擁堵以上。交通綜合管理水平難再與高強度的機動車使用、高速度的機動車增量相適應。2010年12月23日北京市政府出臺《北京市人民政府關于進一步推進首都交通科學發展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》[15]（即“緩堵28條”），從“規、建、管、限”四個方面提出28條緩堵措施。在“管”的方面，包括小客車保有量增量調控政策、差別化停車收費政策等，北京交通需求管理政策進入優化完善發展階段。

1.3.1 小客車保有量增量調控政策

2010年12月23日北京市政府頒布《北京市小客車數量調控暫行規定》[16]，對滿足條件的個人及單位通過搖號的方式無償分配小客車配置指標，2011年1月26日首次搖號。2011年和2012年的額度指標均為24萬個。從2014年起，小汽車搖號指標減少為15萬個，其中普通指標13萬個，新能源指標2萬個，同時，新能源指標逐年遞增（見表2）。

表2 歷年北京機動車限購指標基本情況

政策實施后效果顯著，機動車保有量增幅自2001年以來首次放緩。2011—2012年兩年間北京凈增小客車39萬輛，不到2010年全年的1/2，中心城交通運行狀況有所好轉，高峰時段交通指數由2010年平均的6.1下降到2011年的4.8（見圖4），全市交通秩序總體安全順暢[17]。

該政策實施前五年，機動車總量增幅明顯降低，年均增長率從實施前（2004—2010年）的13%降低到搖號后（2011—2017年）的3%（見圖5），2017年底總量控制在590萬輛左右。

圖4 2010和2011年交通運行指數對比

1.3.2 差別化停車收費政策

2011年4月1日北京進行了最新一次的停車收費標準調整，針對本市非居住區的三類區域停車場，其中一類地區為三環路（含）以內區域及CBD、燕莎地區、中關村西區、翠微商業區四個重點區域；二類地區為五環路（含）以內除一類地區以外的區域；三類地區為五環路以外區域。

按照“中心高于外圍、路內高于路外、地上高于地下、白天高于夜間、長時高于短時”等原則調整停車收費標準，收費標準較2010年有較大提升，計時單位調整為15min。本次價格調整有效減少了非居住區停車數量，當月調查區域內停車位利用率下降23%，區域周邊路段小客車流量有所下降，交通運行情況有所好轉。

2 北京市交通需求管理政策分析與評價

北京在城市發展新時期，不斷創新交通發展理念，實現了從單純依靠交通供給到優先發展公共交通，再到多方式推進交通需求管理政策的跨越，尤其在需求管理政策方面，實施的時間較早且體系相對完善，緩堵效果較為明顯，為其他城市提供了較好的發展借鑒。但是，在探索的過程中，也暴露出一些問題和不足，需要進一步完善，主要表現在以下方面。

（1）法律保障體系不夠完善，引發公平性爭議

小客車保有量增量調控政策和機動車尾號限行政策均為行政政策。按照《中華人民共和國立法法》第八十二條規定“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規”。小客車保有量增量調控政策為政府規章，已經實施七年多，尚未以地方性法規的形式明確，實施的合法性受到質疑。

從2008年10月11日開始，至今北京實施常規的機動車尾號限行政策（每周停駛一天）。《中華人民共和國道路交通安全法》《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》等法律和條例規定只限于特定場景中可以采取機動車限行政策，針對常態化的限行政策尚無明確的法律支撐。同時，《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國物權法》等法律規定，公民對汽車擁有占有、使用、收益和處分的權利，機動車限行后，汽車的使用權受到影響，限行實際上構成了對公民財產權利的一種侵犯。

（2）監督執法體系保障不足，違章成本低，導致政策效果打折扣

對于交通違章行為監督執法的力度不夠，導致政策效果打折。以停車管理為例，北京市停車問題違法行為眾多，包括違章停車、停車場挪作他用、拖欠占道費等。尤其在違章停車方面，北京市半數的車輛沒有合法停車位，占用非機動車道、公共綠地、消防通道等區域停車的現象較為普遍，但違章停車最高罰款為200元，甚至低于合法停車位的停車費支出；同時，受警力等因素制約，巡查力度、執法頻率不夠，導致部分車主存在可能不會被罰款的僥幸心理，即使被罰款也不交停車費。

（3）政策時序安排有待商榷，限行誘發機動車數量迅速增長

北京先限行后限購，從2008年開始實施限行政策，在一定程度上刺激了機動車的購買，2008—2009兩年間機動車增量超過130萬輛，遠超其他年份，機動車增速過快刺激了2010年搖號政策的出臺。搖號政策同樣存在明顯弊端，隨機分配指標的方式導致購車行為存在極大不確定性，部分本不急于買車的中簽市民提前消費，機動車總量只增不降。上海同樣實施了限行和限購的政策，但實施的順序和北京正好相反，先限購再限行，目前機動車總量僅為北京的60%（見圖6），人均機動車保有量更是處于北京、上海、廣州和深圳四大城市的最低水平（見圖7），城市交通運行良好，為國際大都市一體化交通創造了良好條件。

圖6 1980—2015年北京、上海機動車保有情況

圖7 北京、上海、廣州和深圳人均機動車保有量對比圖

（4）政策規定較粗放，精細化程度不夠

北京實施分區、分時的停車收費管理政策，差別化收費僅劃分為三類區域，執行三類不同價格標準，對比其他城市，北京停車管理仍然相對粗放，難以充分利用經濟杠桿調節機動車的停放和使用。以東京都區部（與北京五環內面積相當）為例，收費分區明顯更細致，不同區域收費差異明顯，收費標準從中央四區向外逐漸降低[18]（見圖8）。在舊金山，同一街區的不同街道，甚至同一條街道兩側可以執行不同的收費標準。

圖8 東京都區部停車價格（單位：日元/h）

此外，在機動車總量調控方面，目前的調控政策只針對增量，不涉及存量，機動車總量只增不減；同時，人口密度越高、土地資源越稀缺的地方機動車保有量越高（見圖9），搖號政策并未針對郊區和城區制定差異性的實施細則，導致新增機動車仍然主要集中在中心城區，進一步加劇了城區的交通壓力。機動車人均保有量（單位：輛/人）

圖9 北京機動車“內高外低”的保有特征

0.00～0.15

0.16～0.20

0.21～0.25

0.26～0.30

0.31～0.35

（5）政策實施靈活性不夠，缺乏政策效果評估機制

北京市常規區域限行政策自2008年10月11日以來，實施九年有余，限行時間、限行對象、限行號牌規則等主體內容基本不變，缺乏必要的靈活性，保障措施也存在缺失和不足。此外，北京的停車收費政策、搖號政策等缺乏長期的跟蹤機制及對運行效果的動態調節機制，政策效果衰減明顯。

3 未來交通需求管理發展展望

交通需求管理政策作為北京交通典型的公共政策，在城市交通發展中起到了重要作用，并逐漸提升到城市可持續發展的戰略高度，未來還應將向幾個方向過渡。

（1）從粗放手段向精細化方向過渡

轉變原有的粗放管理和供給管理為主的管理模式，對機動車實施從保有到使用的全生命周期的需求管理。針對車輛保有，可以結合申請人車輛使用地、城市交通承載力、交通運行指數、車牌照使用年限、車輛排放標準等制定合理的年度車輛額度投放管理機制，同時盤活二手車帶牌轉讓的交易市場，有效控制機動車保有總量，提高存量車輛的使用效率。針對車輛使用，可結合國內外城市發展經驗，制定更加精細化的收費政策、限行政策等。

（2）從行政手段向經濟手段過渡

2016年7月，交通運輸部印發的《城市公共交通“十三五”發展綱要》[19]中明確提出，引導各地依法建立以經濟手段為主，行政手段為輔的差異化交通擁堵治理措施。謹慎采取機動車限購、限行的“兩限”政策，避免“兩限”政策常態化，已經實行的城市，適時研究配套政策或替代措施。未來的交通需求管理政策應逐步從行政手段向經濟手段過渡，以市場化的經濟手段為導向，發揮經濟手段對交通資源的配置優勢。

（3）從單一手段向綜合管理措施過渡

改善單一的限行、限購等以限制為主的行政措施，充分利用行政、經濟、法律等多種類型的手段，加強對機動車保有及使用的調控。針對法律體系不完善的問題，加強對于機動車保有及使用調控方面的立法研究，對部分存在法律爭議的內容進行明確，力爭解決政策缺少法律依據的問題。針對監督執法保障體系不完善的問題，可拓展執法管理形式，通過多部門聯合執法，深入開展聯合專項行動，有效理順重點領域交通秩序。針對政策效果缺乏評估機制的問題，可借鑒國內外城市的發展經驗，如倫敦、新加坡擁堵收費后評估機制，建立與政策效果掛鉤的動態、客觀的評價方法和長效跟蹤機制，調整政策內容。

4 結語

在北京城市社會經濟高速發展的背景下，交通需求管理政策的實施在緩解城市交通擁堵、提升城市承載力、減少尾氣排放等方面起到重要作用。結合北京城市建設基本現狀的論述，以奧運會為節點將北京市交通需求管理政策發展歷程分為三個階段，并解析每個階段的代表性政策；在評價政策積極效果的同時，從法律、監管、效果評估等多個方面提出有待完善之處；最后，結合政策發展歷程及發展評價，提出“精細化、市場化、綜合性”的發展方向的建議。總體來講，北京交通需求管理政策為國內交通發展提供了一定的示范作用，但同時政策具有很強的不可預見和不可控性，如何更好地調控出行需求，更加有效、公平地分配交通資源不僅是交通需求管理面臨的問題，也是整個交通系統能否可持續發展的問題。