綜合交通出行信息服務框架體系及建設模式

陳 琨

（交通運輸部規劃研究院，北京 100028）

0 引言

綜合交通出行信息服務是以改善公眾出行的安全性、便捷性、舒適性為目的，通過采集、處理各類相關信息資源，面向合適的服務對象，在合適的時間、合適的地點，采用合適的服務方式，提供實用、及時、準確的出行信息服務產品[1]。出行信息服務的主要內容包括交通路況、城市地圖、公交線路、交通管制、交通路網、交通氣象、停車場、交通旅游、航空、火車、港口及長途汽車信息以及與出行有關的服務設施信息等[2]。

國內外對出行信息服務系統建設模式開展了大量的研究工作。美國智能交通協會分析了15個州的先進的出行者信息系統（Advanced Traveler Infor?mation Systems，簡稱ATIS）的建設模式[3]，總結了以公共部門為中心、承包經營、承包經營與資產管理合并、特許經營和私營競爭等五種主要模式，并提出了ATIS的具體開發策略[4]。美國加州伯克利大學對出行信息服務系統的盈利模式進行了研究，提出采用公私部門合作伙伴模式（PPP）建設出行信息服務系統[5]。劉振華等比較了交通運輸主管部門與信息技術企業在出行信息服務領域的優劣勢，提出打造以社會力量為主體的交通運輸信息服務產業，建議基本公共服務由政府引導，并積極利用信息技術企業的力量，即個性化、增值性服務由政府倡導，而信息技術企業為主投資建設和維護[6]。劉道旺認為我國公路交通出行服務存在問題的根源在于單一制政府免費供給，提出了實施政府免費供給和政府部門與私人部門合作的PPP市場化模式相結合的多元化供給策略[7]。孫玲等提出交通信息服務系統建設模式應從以政府為主導、以政府職能為核心的模式，轉變為社會多方力量合作的、以用戶需求為核心的模式[8]。趙麗提出了高速公路出行信息服務平臺的G au B to C模式，即：政府授權委托企業，由受委托企業面向客戶提供服務的商業模式[9]。范麗莉等將公共信息服務歸納為公辦公營、合同外包、公私合營、特許經營、完全私營等五種運營模式，從理論和案例角度闡述了每種模式在交通信息服務中的應用實踐、優缺點及適用性[10]。

上述研究主要針對出行信息服務供給模式進行研究。但考慮到在移動互聯網、大數據技術快速發展，并與社會經濟深度融合的背景下，信息資源的采集和處理已經成為出行信息服務體系中的核心環節，除了分析服務供給模式以外，還需要對信息資源管理和運維機制進行研究。為此，本文將基于由政府主管部門和市場主體提供的出行信息服務現狀，圍繞信息資源的采集、處理和發布，在政府、交通運輸服務提供商、信息服務提供商之外，引入信息資源提供商，分析四類主體的職責定位、分工及相互間的數據共享和業務協作關系，設計我國綜合交通出行信息服務的框架體系和建設模式，并提出保障信息服務提供商可持續運營的相關機制和建議。

1 出行信息服務發展現狀

目前，從出行信息服務的建設主體來看，可分為政府主管部門提供和市場主體提供兩大類。

1.1 政府提供的出行信息服務

自2005年起，交通運輸部在山東省、浙江省和北京市、成都市相繼實施了“公路公眾出行信息服務系統”示范工程建設，2007年又啟動了包括“公眾出行信息服務系統”在內的“省級公路信息資源整合和服務工程”試點推廣工作，25個省份開展了推廣工程建設。上述工程基本形成了出行信息服務網站、熱線電話、短信和路側可變情報板等多種方式相結合的出行信息服務體系，主要提供路徑規劃、交通阻斷、計劃性施工、道路擁堵、收費標準等信息服務[11]。2013年，交通運輸部又啟動了“省域道路客運聯網售票系統”建設，32個省開展了該系統建設，全國二級及以上客運站省域聯網接入率已達81.05%[12]。然而，政府部門建設的出行信息服務系統普遍存在服務水平不高、更新不及時等問題，公眾很少選擇使用。

1.2 市場提供的出行信息服務

隨著公眾對出行信息服務需求的日益旺盛，以及移動互聯網和智能手機的普及，各種“互聯網+”出行信息服務產品迅速涌現，出行信息服務市場蓬勃發展。從提供主體角度可劃分為兩大類產品：一是由各交通運輸服務提供商提供的出行信息服務產品，如高速公路運營企業提供的路況信息、應急救援服務，鐵路、航空公司提供的票務預訂及乘車/機服務辦理，公交/軌道交通運營企業提供的實時公交、購票/檢票服務等；二是由互聯網企業、汽車廠商等提供的出行信息服務產品，如高德、百度等提供的地圖導航及實時路況服務，滴滴等提供的網約車、共享單車服務，攜程、美團等提供的機票、火車票、汽車票預訂服務，EV?CARD、Gofun等提供的共享汽車服務，掌上公交、車來了等提供的實時公交查詢服務以及停車、代駕、汽車后服務等信息服務產品。企業的趨利性使得服務主要面向大城市區域或者針對特定用戶群體，往往造成能夠吸引用戶的熱門領域過度競爭，不同地區、不同領域的出行信息服務水平發展不平衡現象十分突出。

1.3 現有出行信息服務存在的問題

通過上述分析可知，當前交通出行信息服務主要由政府、交通運輸服務提供商、信息服務提供商三類主體提供，且各類主體基本上都采用“自建自營”模式開展出行信息服務平臺建設。從數據采集、處理到發布的整個“數據鏈”，三方各自獨立地平行開展，存在競爭關系，僅有極少量的局部合作。政府部門雖然依靠行政優勢積累了大量信息資源，但由于技術、人才和渠道推廣能力等方面的制約，只能提供基礎信息服務，難以滿足人民群眾日益增長的多樣化信息服務需求。而企業的逐利性導致市場提供的出行信息服務局限在特定區域、特定領域，難以滿足人民群眾對基本出行信息服務的普遍性需求。另外，由于信息的不對稱性，市場效率無法保證。因此，需要從全局出發，充分發揮各類主體的優勢，強化信息資源的綜合開發利用，構建多方合作、整體最優的出行信息服務建設模式。

2 出行信息服務框架及提供主體分析

2.1 總體框架設計

通過對各類主體提供的出行信息服務內容的梳理，以及對公共信息資源物品屬性特征[13]的分析，綜合考慮各種出行信息的服務對象、提供主體、服務方式等因素，可以將出行信息服務分為公共安全信息服務、基本公共出行信息服務、出行產品訂購信息服務三類。同時，出行信息服務從“數據鏈”的角度，可以分為信息資源采集、信息處理、信息發布三個層級[14]。因此，設計我國綜合交通出行信息服務框架體系為一個“三層+三類”的架構，如圖1所示。

圖1 綜合交通出行信息服務總體框架圖

2.2 提供主體分析

針對公共安全信息服務、基本公共出行信息服務、出行產品訂購信息服務三類信息服務，進一步分析各自的服務內容、特性，確定各自適合的建設主體、服務方式等，如表1所示。

表1 綜合交通出行信息服務類型

2.2.1 公共安全信息服務體系

公共安全信息服務主要提供影響公眾出行安全的交通警告、交通管制等信息，面向所有出行者。由于涉及公共安全，該類信息服務屬于政府職責，主要通過政府自建的網站、微博、微信、APP等形式發布。為了擴大受眾面，政府還應該將公共安全信息推送到廣播、電視、電信運營商的短信平臺，以及市場上主要互聯網信息服務平臺等。

2.2.2 基本公共出行信息服務體系

基本公共出行信息服務主要包括交通基礎設施基本信息、路況信息、班線班次信息等，面向所有出行者，以通勤出行者為主要對象。該類信息服務具有公共產品的特性，信息使用頻次高、時效性強，產品盈利較難，一般都是免費提供。隨著交通運輸企業更加專注于運輸服務產品經營，由運輸服務產品延伸的基本公共信息服務，例如，城市公交、地鐵線路圖、時刻表等，將整合到對應的出行產品訂購服務中統一提供。未來基本公共出行信息服務將主要由政府和各類信息服務提供商提供。其中，政府出行信息服務應該面向城市、農村的所有出行者，提供基本的、普適性的出行信息服務，服務方式應該選擇網站、服務熱線、情報板/顯示屏、靜態標識、廣播等；信息服務提供商則提供更加多樣化、個性化的出行信息服務，服務方式可以采用手機APP、車載導航等。

2.2.3 出行產品訂購信息服務體系

出行產品訂購信息服務主要包括客運服務票務信息、車票預訂等信息，信息服務對象主要是以商務、探親、旅游為目的的出行者。該類信息服務是交通運輸企業提供的運輸服務產品的衍生品，一般伴隨著合同行為，具有較高的商業價值。隨著出行信息服務市場化快速發展，未來出行產品訂購信息服務將主要由運輸企業和信息服務提供商承擔，政府應逐步退出該服務領域。其中，運輸企業及其合作者將依托其掌握線下運輸資源的強大優勢，開發出越來越多的線上線下相結合的產品，例如機票預訂+在線辦理乘機+機場打印登機牌服務、景點門票+車票聯合預訂及點對點接送服務等，服務方式主要有手機APP、網站、微信、自動售（取）票機等。信息服務提供商將依托線上平臺的海量用戶資源和強大的技術開發、產品推廣能力，整合行、游、購、娛、食、住等多領域資源，通過海量數據分析和用戶精準畫像，采用手機APP等方式，為旅客提供從出發地到目的地“門到門”的全鏈條、個性化、一體化出行解決方案。

3 出行信息服務建設模式研究

在現有各類主體“自建自營”模式下，獨立分散的數據和服務資源難以發揮整體效益，不同來源、不同處理技術產生的出行信息不一致也會造成公眾困擾，且各方間缺乏協同合作，重復性工作大量存在，造成浪費。特別是政府部門由于缺乏相應的技術、人才和渠道推廣能力，所獲大量數據長期沉積，缺乏有效開發利用。為解決上述問題，強化出行信息資源的開發利用，在政府、交通運輸服務提供商、信息服務提供商三類信息服務主體之外，引入信息資源提供商，并提出新的綜合交通出行信息服務建設模式。

3.1 以數據為核心的建設模式設計

新模式以數據高效開發、服務優化升級為目標導向，以信息資源提供商為核心，通過建設多方共享、共用的交通大數據平臺，實現信息資源提供商與政府、交通運輸服務提供商、信息服務提供商之間的數據共享和業務協同，形成多方合作、優勢互補的交通出行大數據應用體系及信息服務體系。綜合交通出行信息服務平臺建設模式如圖2所示。新模式下，四類主體的定位和分工各不相同。

圖2 綜合交通出行信息服務平臺建設模式

3.2 政府

3.2.1 從信息資源的角度考慮

我國各級交通主管部門、交警部門在履職過程中直接或通過第三方采集、產生、獲取了大量與出行相關的信息資源，這些數據具有巨大的社會價值和經濟潛力。因此，政府首先是一個重要的信息資源采集者。其次，依托行政權力，充分發揮信息資源整合能力和協調能力，政府承擔著信息資源管理者的角色。在國家大力推進大數據產業發展的時代背景下，政府部門沒有必要也沒有能力親自對其所擁有的全部信息資源進行開發利用，而應該利用市場機制，通過公開、透明、公正的方式委托、許可、授權給企業或社會機構進行開發利用[15]。因此，政府角色將逐步從信息資源的直接管理者，更多地轉變為實際從事信息資源管理、開發服務的企業或社會機構（即信息資源提供商）的監督者。政府通過制定信息資源共享、開放、利用、安全等相關管理制度以及服務質量標準和考評辦法，對信息資源提供商的服務質量和效率進行監督。

3.2.2 從信息服務的角度考慮

為老百姓提供基本出行信息服務是政府的職責。考慮到現有“自建自營”的政府出行信息服務平臺普遍存在的用戶訪問量少、體驗差等問題，政府可以采用合同外包、公私合營等模式委托專業的信息服務提供商，為社會提供公共安全信息服務和基本公共信息服務。

3.3 信息資源提供商

為解決跨部門信息資源共享及綜合利用問題，特別是深度挖掘政府信息資源的經濟與社會價值，在政府引導下，由熟悉交通業務且具有數據管理和運營能力的企業、企業聯盟或行業協會，整合政府、企業和社會機構等數據資源，建設全國或區域交通大數據平臺，并作為信息資源提供商承擔交通信息資源存儲、處理、加工、管理和維護等職責。為維護出行信息服務的市場秩序、防止壟斷，信息資源提供商只能與信息服務提供商、運輸服務提供商等合作，不能直接面向社會公眾等終端用戶提供服務。信息資源提供商應特別注意信息安全、個人隱私和商業秘密保護，接受政府和社會監督。同時，政府部門可通過資源置換或政府采購服務等方式，從信息資源提供商獲得其他社會數據或數據深加工后的服務產品。

3.4 交通運輸服務提供商

隨著出行方式的變革，未來城市出行將重點發展“公交+共享出行”服務模式[16]。交通運輸服務提供商作為出行產品訂購服務的主要提供者，將在進一步優化傳統定班定線的大容量公共交通（如民航、鐵路、長途客運、地鐵等）信息服務的同時，通過“互聯網+”升級改造，提供即時響應、按需而變的定制化小型公共運輸服務（如小區/園區巴士、定制公交等），一體化提供運輸服務和信息服務。此外，交通運輸服務提供商可以通過數據交易獲取商場購物、娛樂、餐飲等出行相關數據，并與出行數據進行關聯分析，對出行服務對象進行精準畫像，從而提供更加契合市場需求的運輸服務產品。

3.5 信息服務提供商

未來出行信息服務提供商除了現有高德、百度、滴滴、美團等互聯網企業外，還將包括汽車廠商。根據羅蘭貝格對汽車產業生態發展的預測，到2030年，自動駕駛出租車供應商將賺取汽車產業總利潤的40%，大部分整車廠將向交通服務提供商轉型，并占據下一代汽車產業生態系統價值鏈的“利潤優厚端”[17]。新型汽車廠商一方面為社會公眾提供網約、共享汽車等運輸服務，另一方面通過云平臺在為廣大私家車、自動駕駛出租車提供自動駕駛或輔助駕駛服務的同時提供出行信息服務。同時，互聯網企業也在逐步深化與汽車廠商的合作，例如，截止到2017年底，高德地圖車機版已實現20個汽車品牌超過200個車型的前裝[18]。

綜上所述，信息資源提供商主要承擔交通出行數據的管理和開發工作，接受政府監督，其開發的數據產品或服務產品不是面向社會公眾等終端用戶，而是提供給各類服務提供商。出行信息服務完全或絕大部分依靠市場解決，政府機構不從事出行信息的營利性商業開發。屬于政府履職要求的公共安全信息服務和公益性基本公共出行信息服務，可以采用服務外包等模式委托市場主體承擔。鼓勵各類市場主體開展出行信息的增值性開發，提供多層次、個性化出行信息服務，培育形成融合開放、繁榮興盛的出行信息服務產業生態。

4 信息服務提供商運營機制研究

為保障信息服務提供商的長期可持續化運營，本文提出如下建議。

（1）采用特許經營、公私合營等模式組建信息資源提供商，并由其承擔交通大數據平臺的建設和運營工作，政府對其服務質量、效率和安全進行監督。采用特許經營模式，政府將其掌握的信息資源以特許方式授權給信息資源提供商經營，并允許其向各類信息服務提供商或其他潛在客戶（如保險公司）出售數據產品，收取費用。公私合營模式可以參考日本VICS的經驗[19]，信息資源提供商由政府部門或政府授權的事業單位、國有企業與專業信息服務提供商等私營機構共同組建，其運營經費由各參與數據共享、數據交易的成員單位繳納的會員費、提供數據深加工服務（如交通影響分析、出行行為分析等）收取的技術服務費，以及政府補貼等構成。

（2）提前謀劃信息產權保護、隱私保護和國家信息安全等方面的問題。政府信息資源的開發利用模式依賴于不同的政府信息產權思維[20]。目前，我國對于數據開放、信息產權保護、個人隱私保護和國家信息安全等方面的法律法規仍在起步階段，在信息產權（包括占有、支配、受益、處置信息資源等權利）的確權方面還存在不少問題。在此背景下，要合理設計政府信息資源開發利用模式，并在信息產權保護與維護公眾利益之間尋求平衡十分困難[21]。因此，需要對政府信息資源的權屬進行分析，明確政府授權給信息資源提供商的信息資源范圍和方式：對于滿足社會公眾基本的、普遍的出行信息服務需要的、公益性的政府信息資源，應該公開、免費地提供給信息資源提供商；對于其他非公益性的政府信息資源，可以采用數據交易、資源置換等方式提供。

（3）在政府指導下，信息資源提供商應該建立科學合理的定價策略和交易規則，規范各參與方的數據交易行為。

5 結語

本文圍繞綜合交通出行信息資源的采集、處理和發布，構建了政府、信息資源提供商、交通運輸服務提供商、信息服務提供商優勢互補、分工合作，政府引導、市場主體的出行信息服務框架體系和建設模式，為解決行業信息資源開發利用不足、出行信息服務體驗不佳，提供了一套新的管理策略。未來將進一步深化出行信息資源的權屬和價值分析，研究提出不同主體之間各類數據共享或數據交易的規則和商業模式。