個稅改革邁出實質(zhì)性步伐 堅持綜合與分類相結(jié)合的改革方向

王海蘊

6月19日，《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》（以下簡稱草案）提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議。作為直接對個人征收的稅種，個人所得稅改革的一舉一動都受到社會廣泛關(guān)注。在中國國際經(jīng)濟交流中心第108期經(jīng)濟每月談上，中國國際經(jīng)濟交流中心學(xué)術(shù)委員會副主任劉克崮、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院首席經(jīng)濟學(xué)家賈康、中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會副會長劉佐及中國財政科學(xué)研究院研究員孫鋼等財稅專家對草案進行了深入討論。

劉克崮指出，相比前幾次個稅改革，此次改革內(nèi)容更加豐富，力度更大，更富有改革精神，實質(zhì)性地啟動了綜合加分類的制度改革，可以使個稅更加豐富、更加公平，并初步實現(xiàn)納稅人普遍降負。

賈康表示，個人所得稅是社會熱議多年、各方高度關(guān)注的一項改革，是中國帶有改革攻堅性質(zhì)的直接稅改中的重頭戲。盡管目前還不好推測管理部門怎么權(quán)衡和排序問題，但總體可以肯定此次稅改符合中央戰(zhàn)略層面關(guān)于財稅配套改革部署。

高度認可的同時也有很多建議和期待。比如，個稅的功能地位和改革方向應(yīng)該更加清晰，征管能否適應(yīng)現(xiàn)在的改革形式等問題。劉克崮認為，如果不研究清楚這些問題，老圍繞著起征點可能是反向的，同時應(yīng)該完善數(shù)據(jù)系統(tǒng)，進行充分的信息收集和法律授權(quán)。

進展來之不易

個人所得稅的功能作用，在于為政府履職籌集必要財力的同時，實行對社會成員收入的再分配調(diào)節(jié)，適當減少收入差距。從一般國際經(jīng)驗看，個人所得稅的稅制模式可大體分為三種：分類所得稅制、綜合所得稅制以及綜合與分類相結(jié)合的所得稅制。

我國現(xiàn)行個稅模式是分類所得稅制，即根據(jù)不同的所得類型，適用不同的征收辦法，各項所得分別對應(yīng)不同的稅率、扣除額和稅收優(yōu)惠等。其特點是征管分門別類，特別是我國對工資薪金收入實行單位代扣代繳制度，征稅成本低，保障政府收入效果好。

但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民收入水平提高，其缺點也日益明顯，其一就是不利于體現(xiàn)稅負公平原則，使個稅再分配調(diào)節(jié)作用難以發(fā)揮。

我們注意到，草案中把原來的11類里的一部分勞動性收入，明確提出實行綜合的征收，具體提到的是工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬和特許權(quán)使用費，把這四個合在一起定為綜合所得概念，要使用統(tǒng)一的超額累進稅率調(diào)節(jié)。相應(yīng)地，居民個人納稅的節(jié)奏或者是具體的納稅步驟，就不用按照月來掌握，而是按年合并來計算個人所得稅，非居民還是按月或者是按次分項計算。

賈康指出，這可以說是在綜合與分類框架之下給出的一種具體設(shè)計，一旦審批通過，就意味著，探索多年的綜合與分類稅制改革邁出了實質(zhì)性步伐。

另一值得關(guān)注的實質(zhì)性進展是，草案明確了納稅人概念。國際上來看，納稅人通常包括居民個人和非居民個人兩類概念。

“明確概念，是建立現(xiàn)代個人所得稅制的要素，也可以理解為是擴大了我國的稅收管轄權(quán)。”賈康說，在中國本土居住的外國人，原來是住滿一年，草案提出“只要居住滿183天，就要成為非居民納稅人”。

草案中還有一個很重要的調(diào)整，雖然按照現(xiàn)在的說明，對于經(jīng)營所得的五級超額累進稅率的設(shè)計不變，但最高檔稅率集聚下限卻由原來的十萬元提到50萬元，明顯降低了個體工商戶和承包經(jīng)營者的實際稅負。此外，草案還增加了反避稅條款，這也有利于增加個稅的依法管理。

增加專項扣除推動公平征稅

個稅起征點尤其得到強烈關(guān)注，草案說明里的表述叫“基本減除費用標準和綜合所得合在一起”的方案，把起征點定為每月5000元，等于每年6萬元。

賈康對此指出，“這一方案和稅率調(diào)整措施合在一起，十分有利于降低中等收入以下收入群體的實際稅負。也許還會適當提高，但不宜一下提到1萬元以上。按照現(xiàn)代國家發(fā)展現(xiàn)代稅制的趨向，中國要推進現(xiàn)代化，必須謹慎處理數(shù)量邊界。如果提到1萬元，邊緣化特征會非常明顯?！?/p>

劉克崮也認為，應(yīng)淡化起征點，用好專項扣除，不要一改革就去調(diào)，要想明白調(diào)的目的是什么。

他指出，要普遍納稅，還要普遍輕負，不要重，只有少數(shù)人重。還要逐漸的大綜合，綜合算才公平?！耙粋€人吃飽喝足全家都沒事，和一家有老有小同樣的征稅，極不公平。對真正困難的人應(yīng)采用養(yǎng)老金、社保、救助等其它方式來解決，個稅里要用好專項扣除?！?/p>

對于起征點能不能設(shè)定為一個自動調(diào)節(jié)機制和物價掛鉤的建議，賈康認為這是一個可以考慮的趨向?！笆聦嵣?，個稅起征點與物價掛鉤也有國際經(jīng)驗，可以回應(yīng)社會訴求，也不會出現(xiàn)太大偏差的選項?！?/p>

至于“各個地方應(yīng)該實現(xiàn)不同的起征點”的觀點，賈康表示，個人所得稅面對的調(diào)節(jié)對象是勞動力或者是人力資本，應(yīng)按照市場經(jīng)濟包括中國特色社會主義市場經(jīng)濟內(nèi)在規(guī)律的要求，而不是設(shè)置稅收壁壘來征收。而且，當前自主擇業(yè)流動性強，跨行政區(qū)幾率大大增加，地區(qū)稅收壁壘會影響人力資源要素流動市場調(diào)節(jié)機制，增加具體執(zhí)行的難度。

對于個稅改革中的增加專項扣除，賈康表示，這是值得肯定的。他表示，增加對于子女教育、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息支出、住房租金等專項扣除被社會熱議多年，有認知基礎(chǔ)，也符合國際慣例。在他看來，個稅增加的專項扣除一旦實行會明顯提高個稅調(diào)節(jié)的差異化針對性和負擔合理化的水平，是有利于稅制追求實質(zhì)公平的。

優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)還需具體設(shè)計

相比于起征點，不少人更加關(guān)注稅率的問題，這也是草案中除起征點及5項專項附加扣除之外的另一大亮點。

草案中，上述四項收入的綜合所得稅率也有了大幅調(diào)整。此次綜合所得稅率以現(xiàn)行工資、薪金所得稅率（3%至45%的7級超額累進稅率）為基礎(chǔ)，將按月計算應(yīng)納稅所得額調(diào)整為按年計算，并優(yōu)化調(diào)整部分稅率的級距，其中3%、10%、20%三檔低稅率的級距明顯擴大。

通過調(diào)整稅率的集聚，不光是中低收入者的稅負下降，高收入人的稅負也會下降。劉佐建議，能否進一步優(yōu)化稅率。比如，現(xiàn)在七檔稅率，能否減到3%、10%、20%、30%、40%五檔？

賈康則認為，怎么優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在具體的設(shè)計上。他認為，由于前面有4個集聚的適用稅率和實際稅負下降，跟著的最高邊際稅率達到后面三個臺階，如果只是工薪收入方面的稅負，也會跟著有所下降。但如果考慮了其它收入后的綜合集成，情況就得專門分析。

比如原來在稿酬和勞務(wù)方面，占個人和家庭總收入比重比較大的納稅人，其實際稅負有可能明顯上升，因為，雖然工薪收入跟著前面的調(diào)整可能稅負降低了，但稿酬的取得可能是多年的努力形成了著作，在一個特定的時間表現(xiàn)出來一大筆收入，這筆收入綜合集成后，實際稅負肯定高于原來14%的納稅稅率。

講課等勞務(wù)收入也是如此。如果一年都集中在一起，原來的比率稅率應(yīng)該是勞務(wù)收入20%，只要邊際稅率高于20%，這類納稅人的稅負就上升。賈康說，這類人群主要涉及到一部分高級專家、知識分子。

征管細節(jié)有待完善

個稅綜合計征后，無疑將改變個稅征管模式。

個稅綜合稅制改革，先行綜合的是四類勞動性所得，包括工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費所得。孫鋼認為，個稅綜合計征后，再加上稅率集聚的調(diào)整，到各種扣除和附加扣除的體現(xiàn)，無疑會帶來技術(shù)、征管方面的難題?；蛘哒f，我們的征管怎么能夠適應(yīng)現(xiàn)在的改革，對稅務(wù)部門將是一個不小的考驗。

比如，實行綜合征收為主后，還有一些專項扣除、附加扣除。在這種情況下，納稅人要不要調(diào)整？現(xiàn)在是按照個人，實行綜合征收的情況下是不是可以允許夫婦聯(lián)合申報，或者按照家庭申報？

劉佐認為這個問題值得研究。因為每個家庭成員的收支情況是不一樣的，但要考慮到家庭成員收支的差異和稅負的公平，這是基本原則。不要因為申報方式的不同，造成稅負的高低有差異。也就是說，不要因為家庭人口多少造成稅負的差異，避免稅負不公平。

再以稿酬為例，過去是按照標準發(fā)你多少錢，你夠標準扣一部分稅，把剩下的錢發(fā)給你?，F(xiàn)在雜志社、出版社給你發(fā)稿費的時候怎么發(fā)，按什么標準扣？

具體到增加附加扣除，扣除的標準怎么設(shè)定？扣除在什么環(huán)節(jié)進行，是在工作單位還是年底申報的時候？扣除需要提交什么樣的憑證？這將涉及到很多很復(fù)雜的問題，而且扣除項目越多，可能會產(chǎn)生各種新的不公平或者不合理，各種糾紛也會多。

另外，現(xiàn)在按照新的辦法是按年計稅、按月預(yù)繳。對綜合所得而言，代扣代繳義務(wù)人可能不是同一主體，這樣一來，如何代繳又是新的問題。

這些問題顯然都需要認真研究。孫剛表示，“關(guān)于征管的內(nèi)容，很多具體標準不是放在個人所得稅法上，而是放在實施條例的修訂上?；叵肫髽I(yè)所得稅的兩法合并，2007年3月16日通過合并，但是實施條例一直到2007年12月中旬才推出來。為什么？方方面面需要不斷地征求意見修改，個稅更為復(fù)雜?！?/p>

劉克崮提出，要嚴格政管，要有完善的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。還應(yīng)該建設(shè)現(xiàn)代化的全國大集中式的稅收信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，要實現(xiàn)信息的充分收集和部門間的分享及征管的法律授權(quán)。