我國(guó)金融監(jiān)管框架改革探討

姚瑤 張明月 閆琪

[提要] 在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，金融業(yè)越來(lái)越呈現(xiàn)出混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管框架已經(jīng)不能適應(yīng)如今金融業(yè)快速發(fā)展的需求。本文首先闡述我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的歷史及現(xiàn)狀，分析分業(yè)監(jiān)管的弊端；其次對(duì)世界主要國(guó)家金融改革的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)；最后對(duì)我國(guó)改革后的金融監(jiān)管框架進(jìn)行分析，并對(duì)未來(lái)金融監(jiān)管發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管框架；金融監(jiān)管；監(jiān)管體制

本文為2017年安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201710378568）

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年7月9日

引言

十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)金融監(jiān)管框架做出了重大調(diào)整，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，“一行三會(huì)”轉(zhuǎn)變成為“一行兩會(huì)”，建立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，一系列的改革使新的監(jiān)管框架將更加有利于發(fā)揮其監(jiān)管職能，強(qiáng)化對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管。本文主要從經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，對(duì)我國(guó)的金融監(jiān)管體制改革進(jìn)行一系列的分析。

一、我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的歷史和現(xiàn)狀

我國(guó)金融監(jiān)管體制改革主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)時(shí)間段：1949～1978年，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，金融體系不完整，只有中國(guó)人民銀行這一家金融機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理當(dāng)時(shí)所有的金融業(yè)務(wù)；1987～1993年，中國(guó)逐漸恢復(fù)和建立了四大國(guó)有商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司，中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)制定貨幣政策，全國(guó)所有的金融業(yè)務(wù)都受到中國(guó)人民銀行的監(jiān)督，金融機(jī)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)；1982年以后，中國(guó)人民銀行專門(mén)行使中央銀行的職能，這標(biāo)志著我國(guó)金融監(jiān)管體制的基本確立，但中國(guó)尚處在特殊的歷史發(fā)展階段，中國(guó)人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式單一，并且監(jiān)管力度不強(qiáng)；1993～2017年，分業(yè)監(jiān)管的趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)，金融體系發(fā)生了重大變化，隨著中國(guó)保監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)的相繼成立，“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管框架正式形成；2017年11月至今，協(xié)調(diào)監(jiān)管及功能監(jiān)管的特點(diǎn)日益突出，2017年11月，成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)；2018年3月，建立中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，如此一來(lái)，我國(guó)的金融監(jiān)管框架逐步轉(zhuǎn)為統(tǒng)一，“一委一行兩會(huì)一局”成為新的金融監(jiān)管框架。

二、我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的原因

隨著金融科技的日益發(fā)展和金融創(chuàng)新的不斷出現(xiàn)，“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管框架已不能適應(yīng)當(dāng)今金融業(yè)的發(fā)展需求，其弊端日漸顯現(xiàn)。

第一，監(jiān)管體制落后于金融創(chuàng)新步伐。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，金融業(yè)未來(lái)發(fā)展的方向?qū)⑹蔷C合經(jīng)營(yíng)，在此過(guò)程中出現(xiàn)了大量的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，而金融創(chuàng)新產(chǎn)品因自身具有不確定性的特點(diǎn)，在分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往不能判定是否屬于自己的監(jiān)管范圍，因此不能對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)管及出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)等，具有嚴(yán)重的滯后性，易出現(xiàn)監(jiān)管空白。比如，近年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展迅速，但由于其發(fā)展的不穩(wěn)定性，造成監(jiān)管力度不足、監(jiān)管不及時(shí)等問(wèn)題，這勢(shì)必會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

第二，監(jiān)管部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，增加監(jiān)管成本。“一行三會(huì)”各自行使自己的監(jiān)管職責(zé)，但隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融業(yè)務(wù)越來(lái)越需要各機(jī)構(gòu)之間相互配合協(xié)調(diào)完成，使銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系變得更加密切，從而淡化了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的概念。在這種情況下，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是在某一個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管，沒(méi)有在監(jiān)管方式及監(jiān)管內(nèi)容上進(jìn)行有效溝通，容易造成對(duì)同一業(yè)務(wù)的重復(fù)監(jiān)管或者缺乏對(duì)某一業(yè)務(wù)的監(jiān)管，不但會(huì)增加監(jiān)管成本，降低監(jiān)管效率，而且導(dǎo)致監(jiān)管套利的存在。如影子銀行的發(fā)展，由于其監(jiān)管力度不足、杠桿率高等特點(diǎn)，易發(fā)生監(jiān)管套利行為，更嚴(yán)重的是，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)波及整個(gè)金融業(yè)，造成巨大損失。

第三，分業(yè)監(jiān)管下的法律體系不完善。我國(guó)雖然已經(jīng)頒布了很多與金融業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，如《證券法》、《保險(xiǎn)法》等，但是這些法律法規(guī)的細(xì)則相對(duì)陳舊，更是存在著重復(fù)立法的現(xiàn)象，他們已經(jīng)不能完全適用于金融創(chuàng)新背景下的金融業(yè)務(wù)，對(duì)新興的創(chuàng)新業(yè)務(wù)也沒(méi)能及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律。如，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管，其相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)遠(yuǎn)遠(yuǎn)晚于其發(fā)展的時(shí)間，雖然目前已經(jīng)出臺(tái)了很多互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方面的法律法規(guī)，但隨著其發(fā)展的不斷變化，仍需要對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行修訂。

三、世界主要國(guó)家金融監(jiān)管改革實(shí)踐

（一）美國(guó)。2008年以前，美國(guó)實(shí)行“多邊監(jiān)管”模式，表現(xiàn)為聯(lián)邦政府與州政府的雙重監(jiān)管，再加上各個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管。由于次貸危機(jī)削弱了美國(guó)在世界金融體系中的影響力，美國(guó)政府和金融監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革，并頒布了許多改革方案，其中最重要的是《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)保護(hù)法案》，該法案授予了美聯(lián)儲(chǔ)諸多監(jiān)管職能，強(qiáng)調(diào)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重要性；設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，著重解決金融機(jī)構(gòu)之間的發(fā)展與協(xié)調(diào)問(wèn)題，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的穩(wěn)定性；設(shè)立聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管。經(jīng)過(guò)一系列的改革，美國(guó)最終形成了機(jī)構(gòu)監(jiān)管與市場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式，維護(hù)了美國(guó)金融業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。

（二）英國(guó)。2008年以前，英國(guó)主要實(shí)行綜合監(jiān)管模式，金融業(yè)發(fā)展比較穩(wěn)定，但次貸危機(jī)的爆發(fā)證明了綜合監(jiān)管模式存在著諸多弊端，給金融業(yè)的發(fā)展帶來(lái)極大打擊，英國(guó)政府及相關(guān)金融部門(mén)總結(jié)此次危機(jī)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，最終形成了從“統(tǒng)一監(jiān)管”到“雙峰監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。改革措施主要有以下幾個(gè)方面：一是英格蘭銀行扮演著中央銀行的角色，負(fù)責(zé)維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展；二是建立了金融政策委員會(huì)，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；三是設(shè)立了審慎監(jiān)管局和金融行為 監(jiān)管局，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管。

（三）日本。日本金融業(yè)在吸取了20世紀(jì)90年代的“失去的二十年”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后，對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了改革，從而避免了次貸危機(jī)帶來(lái)的消極影響。目前，在日本的金融監(jiān)管框架中，金融監(jiān)管的主導(dǎo)部門(mén)為金融廳，負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；日本銀行一方面執(zhí)行貨幣政策職能；另一方面對(duì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的結(jié)算業(yè)務(wù)加強(qiáng)審查。因此，日本的金融業(yè)是由職能分工明確的金融廳和央行進(jìn)行雙重監(jiān)管，避免了在金融監(jiān)管中可能出現(xiàn)的漏洞。

近年來(lái)，中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展迅速，不斷增加的金融市場(chǎng)的深度、廣度及對(duì)外開(kāi)放程度都要求中國(guó)要對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行改革。為了避免金融監(jiān)管與金融發(fā)展不匹配的災(zāi)難的再次發(fā)生，中國(guó)應(yīng)該遵循國(guó)際金融發(fā)展的路徑，借鑒國(guó)外由分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管的金融監(jiān)管框架的改革經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)自身監(jiān)管體制的改革，從而推動(dòng)中國(guó)金融業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

四、改革后金融監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)及特點(diǎn)

2017年，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的成立標(biāo)志著我國(guó)的金融監(jiān)管框架從分業(yè)轉(zhuǎn)向統(tǒng)一。第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)金融監(jiān)管體制改革做出了重大部署，改革后的金融監(jiān)管框架為“一委一行兩會(huì)一局”，分別為國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（一委）、中國(guó)人民銀行（一行）、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（兩會(huì)）和各地金融監(jiān)管局（一局），他們分別承擔(dān)的職責(zé)見(jiàn)表1。（表1）

從各部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)中可以看出，新的監(jiān)管框架大大提高了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，不但有利于對(duì)金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，填補(bǔ)了監(jiān)管空白等現(xiàn)象，還避免了分業(yè)監(jiān)管框架下的監(jiān)管重疊、效率低下等問(wèn)題。首先，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的設(shè)立加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)管部門(mén)和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，順應(yīng)了綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展需求，化解了因金融綜合經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管之間的矛盾；其次，“兩會(huì)”的監(jiān)管職責(zé)更加明晰，監(jiān)管對(duì)象更加明確，從而提高了監(jiān)管效率，避免了在“三會(huì)”監(jiān)管框架下存在的監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白等現(xiàn)象，有利于維護(hù)金融體系的穩(wěn)定發(fā)展；最后，中國(guó)人民銀行的宏觀審慎管理職能的強(qiáng)化將進(jìn)一步彰顯其央行的地位與作用，使監(jiān)管逐漸向功能監(jiān)管靠近，從而在貨幣政策的制定與執(zhí)行、宏觀審慎方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

五、結(jié)論

我國(guó)的金融監(jiān)管將繼續(xù)朝著國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方監(jiān)管部門(mén)這一框架發(fā)展，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的結(jié)合，以不斷適應(yīng)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展需求。未來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管體制改革將朝著以下三個(gè)方面進(jìn)行：一是加強(qiáng)信息共享和信息披露。信息共享可以有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，有利于維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。因此，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)建立更加完善、科學(xué)合理的信息共享機(jī)制，建立健全各金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度，增強(qiáng)信息的市場(chǎng)透明度，為金融市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行創(chuàng)造有利條件；二是完善相關(guān)法律法規(guī)。健全的法律制度對(duì)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行具有極強(qiáng)的約束力，不但能提升金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的威信力，還可以提高在監(jiān)管過(guò)程中的執(zhí)行力度。因此，建立健全金融法制體系是十分必要的，今后應(yīng)不斷對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行修訂與完善，同時(shí)應(yīng)及時(shí)制定出與金融創(chuàng)新產(chǎn)品的特點(diǎn)相匹配的法律法規(guī)，做到對(duì)不斷創(chuàng)新發(fā)展的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的及時(shí)監(jiān)管和靈活變通；三是加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范與監(jiān)管。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性強(qiáng)、傳播速度快和順周期性等特點(diǎn)，因此必須高度重視對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與監(jiān)管。中國(guó)人民銀行應(yīng)該首先加強(qiáng)自身的監(jiān)管職能，同時(shí)也應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各監(jiān)督管理部門(mén)，建立健全事前、事中和事后的監(jiān)管體制，使得金融監(jiān)管體系朝著更加多元化、立體化和全面化的方向發(fā)展。

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