內蒙古草原草場治理與突圍

李娜

[提要] 黨的十九大以來，生態文明建設越來越成為我國當前社會治理的重中之重。內蒙古廣袤無垠的草原草場便是我國生態環境的重要組成部分。對于祖國北疆草原的治理，保持原有的治理方式似乎并不奏效。本文基于公共池塘資源理論視角，首先對草原草場的原始治理做簡要分析，通過引入公共池塘資源理論分析其未來治理方式，并對比二者的治理而得出公共池塘資源理論對于內蒙古草原草場治理的建設性意義。

關鍵詞：草原治理；公共池塘資源；生態文明

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年7月4日

近幾年來我們不斷能聽到類似于“綠水青山就是金山銀山”的口號。不可否認，生態文明的建設已經成為我國建設任務之首要。伴隨著經濟的快速發展，生態環境的日益惡化，我們也在積極地尋求良好的治理方式。內蒙古坐落在祖國的北大門，這里是我國生態建設的重中之重。在黃河幾字彎以西，是廣袤無垠的阿拉善沙漠：其以四大沙漠組成巴丹吉林沙漠、騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠和部分毛烏素沙漠以及阿拉善戈壁灘；以東是內蒙古大草原：其中有呼倫貝爾、錫林郭勒、科爾沁、烏蘭察布、鄂爾多斯和烏拉特6大著名草原，還有若干小草場。多年來，人們在追求經濟發展的同時忽略了生態環境的建設，導致了大片草場的退化。我國草原草場生態惡化形勢十分嚴峻，草場沙化、退化面積仍在飛速蔓延，生態脆弱的草地屏障遭遇更大的危機。越來越多的牧民在日益惡化的自然環境中陷入貧困；大牧戶的生產成本快速增加，小牧戶甚至失去了原本的平衡。為了維持生存，牧民不得不向已經被破壞的草原攫取更多的資源，從而導致草原環境進一步惡化。在十八屆三中全會以來，國家出臺了相關的法律法規來治理日益惡化的草原草場環境，在某種程度上取得了較好的成效但依舊略顯不足。所以本文我們以公共池塘資源理論為視角，結合具體案例為草原草場的治理困境提出新思路。

一、理論基礎

（一）屬性界定。1990年埃莉諾·奧斯特羅姆提出了公共池塘資源的概念。作為公共物品，公共池塘資源不同于私有物品，它是在消費意義上難以排他而由公眾共享的資源。與此同時，公共池塘資源又不同于可以無限消費的公共物品，其是有限的公共資源，會隨著人們無盡的使用而減少，因而在消費意義上又具有非此即彼的競爭性。為此，公共池塘資源又指可再生、但是數量有限并不能滿足所有使用者消費需求的公共資源。而本文分析的草原草場資源正是這樣一種會隨著人們的需求增加而不斷減少的公共資源。

（二）公共池塘資源理論。埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出的自主組織理論是研究“一群相互依賴的委托人（理性人假設）如何才能把自己組織起來，面對公共池塘資源進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為形態的情況下，取得持久的共同收益”。它的主要變量是：預期收益、預期成本、內在規范和貼現率。而制度設計是：

1、制度供給問題：即由誰來設計自治組織的制度，或者說什么人有足夠的動力和動機建立組織。

2、可信諾問題：她指出當所制定的規則符合5項準則時，人們才會做出謹慎、有力和可信的承諾。這5項準則是：（1）規定有權使用公地池塘資源的一組占用者；（2）考慮公共池塘資源的特殊性質和公共池塘資源占用者所在社群的特殊性質；（3）全部規則或至少部分規則由當地的占用者設計；（4）規則的執行情況由對當地占用者負責的人進行監督；（5）采用分級懲罰對違規者進行制裁。

3、相互監督問題：奧斯特羅姆認為，沒有監督就沒有可信的承諾，而新制度的規則能夠促進監督的實現。通過對自主治理成功案例的研究結果表明，許多自治組織自主設計的治理規則，本身既具有增強組織成員進行相互監督的積極作用，又可使這種監督的成本變得很低。

二、內蒙古烏拉特草原治理回顧

（一）烏拉特草原介紹。烏拉特草原地處內蒙古巴彥淖爾市境內，北與蒙古國接壤，南靠陰山，西連阿拉善盟，東臨包頭市。主要分布于烏拉特前旗、烏拉特中旗、烏拉特后旗和磴口縣境內，草原地勢從西北向東南傾斜，烏拉特草原達509萬公頃，可利用面積413.9萬公頃，其中86.6%屬于荒漠半荒漠草場，是內蒙古自治區九大集中分布的天然草場之一，孕育了匈奴、鮮卑、突厥、蒙古等草原民族，留下了悠久燦爛的游牧文化。烏拉特草原屬荒漠半荒漠草原區，因為干旱少雨，草場退化比較嚴重，3，650萬畝草場中，55%荒漠化，30%以上的是沙化、退化草場，畝產干草僅為50余公斤。草原的荒漠化、沙化，使烏拉特地區沙塵暴頻繁。政府于2001年開始實施“退牧還草”工程，鼓勵牧民遷出草原，讓草原休養生息、自然恢復。

（二）烏拉特草原現狀分析

1、退化原因。烏拉特草原的特殊位置決定了其天然的惡劣環境，近幾年人們過度放牧、過度利用草原從而導致了草原的不斷退化。牲畜在有限的草場上反復采食，過度啃食，使植物遭受嚴重破壞，大部分營養體被采食，使植物根部不能積蓄營養物質，不能滿足植物的再生需要，正常的生長發育受到抑制和破壞。而一些優良的適口性好的牧草，在過度放牧的情況下壓力就更大，由于牲畜反復采食踐踏，得不到休養生息的機會。多年來，烏拉特天然草場的優良牧草幾乎全部開不了花、結不了籽。加之自然無性繁殖能力又低，即使長出少數幼苗，但由于過度采食和惡劣的氣候條件也難以生存。

當然，草原不斷退化的原因也不只是過度放牧這么簡單，還有一些其他歷史因素和人為因素造成。在1950年，全旗山后牧區約有居民4，000多人，牲畜約 10萬頭（只），人、畜、草三者處于一種和諧的發展格局，烏拉特草原大多數年份是風調雨順，水草豐美。1971年后，將旗府所在地定移至在山后草原，1.6萬多人的山后小鎮無疑成了加速山后牧區草原生態衰退的催化劑，一些居民就業無門只能靠挖蓯蓉、摟發菜，大吃生態飯。60年代，三年困難時期，大批甘肅災民逃荒，涌入旗內后山牧區，在莫林、巴音烏素、奎素建立了比較大型的飼料地，地下水過度抽取，水位下降，嚴重影響周圍植被的生長。

除此歷史因素之外，還有一個原因就是過度采伐。烏拉特草原歷史上曾經擁有得天獨厚的廣袤的梭梭林資源，是烏拉特牧民賴以生存的主要天然牧場。20世紀50年代后期，尚有成片梭梭林12萬hm2，且植株高大，蓋度稠密。到20世紀80年代初，則減少到6.1萬hm2，且植株矮化，蓋度稀疏。造成梭梭林衰落的原因固然很多，但無節制的過度采伐，是主要原因。

2、現有對策。為了解決草場的退化問題，政府也出臺了相關的法律法規來治理草原的退化。諸如在2011年之前實施的草原生態保護補助獎勵機制以及2011年8月之后國家發改委正式頒布的退牧還草政策。合理布局草原圍欄；配套建設舍飼棚圈和人工飼草地；提高中央投資補助比例和標準；飼料糧補助改為草原生態保護補助獎勵。為了改善草原生態，從源頭上扭轉生態惡化趨勢，促使草原生態系統逐步走上良性循環軌道，烏拉特草原決定在牧草返青的時候進行休牧。計劃在全旗2，000多萬畝草場中實施。休牧期限為5年，從2008年至2012年，每年的4月1日至6月30日為休牧期。

在休牧期間，牧民們不能在草場里放羊。項目區的草場一律使用圍欄圍封，由旗里免費發放網圍欄和水泥樁。圍欄建設工程由旗農牧業局負責統一規劃、統一施工。同時，在休牧期間，按草場面積給牧民發放飼料糧補貼，每畝草場補貼標準為飼料糧1.375公斤。針對飼草料儲備充足的牧民，給予現金補貼。休牧期間，牧戶需要進行圈養舍飼，所以旗里還為每戶牧民提供了一處2，500平方米的簡易流動羊圈。在實行一系列措施之后，草場的退化也取得了一定的控制，但并未從根源上解決問題。政府以及牧民也在采取著更先進的技術預防草場的惡化。

三、基于公共池塘資源理論視角的草場治理建議

烏拉特草原作為一種公共池塘資源，其目前的治理手段主要是政府出臺相關強制性的政策，牧民以及社會屬于配合的角色。但事實上，社會和牧民是這種公共池塘資源的利用主體，利用主體處于一種配合的狀態最終取得的治理效果必然會不盡如人意。這也是為什么退牧還草政策出臺這么多年，取得效果并不明顯的原因。到目前為止，還沒有出現一種治理方式能夠很好地解決草場的退化問題。我們知道，奧斯特羅姆教授的公共池塘資源理論主要講的就是一群相互依賴的委托人（理性人假設）如何才能把自己組織起來，面對公共池塘資源進行自主治理。所以，我們可以利用公共池塘資源的使用主體來做一些改進。變原來配合角色的牧民為主要角色。這一轉變是基于一種理性人假設，在實施的過程中可能會有很多問題，但我們可以充分利用這一理論的制度設計，從而避免人性暴露的一些問題。我們從公共資源理論的內在制度設計著手來對于草原治理提出一些建設性的意見。

（一）制度供給問題。制度供給問題主要指的是即由誰來設計自治組織的制度，或者說什么人有足夠的動力和動機建立組織。我們可以將每個行政村作為一個自治組織，由村長組織成立一個自治小組來負責整體計劃的推行。奧斯特羅姆教授也肯定了制度供給的可能性，從而提出了9種環境變量：例如草原資源的占用者人數，每個行政村草場公共資源的規模及現有條件，是否有沖突的數量以及類型，如果有，是多少等。成立自治組織后，評估現有草場的規模和使用現狀。除退牧還草規模之外還有多少草場可以利用，在每年休牧時間之外合理分配利用時間以及利用次數。在利用時間和利用次數使用完之后，利用政府給予的補貼為牛羊等購買飼料。也可以將利用次數放寬，但每次的利用時間減少，與購買飼料結合起來使用，既可以保證牛羊群的營養，也可以合理利用草地。這樣一套制度設計除了行政村的自治小組參與之外，也可以尋求政府的幫忙，尋求更專業的農牧專家給予合理的時間分配意見等。做得好的行政村可以獲得政府給予的額外獎勵作為一種激勵機制。這樣一種以牧民為主，政府社會為輔的治理方式相信會取得突破性的進展。

（二）可信諾問題。也就是說牧民是否愿意作出一些謹慎、有力和可信的承諾，在有政府補貼以及扶持治理的情況下，他們是否愿意參與到自治小組中來共同治理草原退化問題。奧斯特羅姆教授也指出當組織制定的規則符合以下5項準則時，人們才會做出謹慎、有力和可信的承諾。這5項準則是：規定有權使用公地池塘資源的一組占用者，草場的占有者是誰；牧民們能否考慮公共池塘資源的特殊性質和公共池塘資源占用者所在社群的特殊性質；治理草場退化的全部規則或至少部分規則由行政村的自治組織的占用者設計；規則的執行情況由對當地占用者負責的人進行監督；采用分級懲罰對違規者進行制裁。對于這5種規則，自治組織能夠清晰地確認事關牧民是否愿意參與進來，所以在計劃布局前期，對于這些工作的布局也至關重要。可以在相關規則制定好之后，由自治組織中較為有威信的占有者在牧民群體中去宣講。

（三）相互監督問題。我們在制度設計中也提到了監督問題，而且監督問題在所有的環節中也至關重要。奧斯特羅姆認為，沒有監督就沒有可信的承諾，而新制度的規則能夠促進監督的實現。通過對自主治理成功案例的研究結果表明，許多自治組織自主設計的治理規則，本身既具有增強組織成員進行相互監督的積極作用，又可使這種監督的成本變得很低。所以我們可以借鑒成功案例的監督機制，以保證自治組織內部可以有序開展工作。此外，自主組織理論還有七項設計原則：清晰界定邊界：自治組織有權從草原資源中提取一定資源單位的個人或家庭的使用次數和使用時間，必須予以明確規定；規定占用規則：所占用的時間、地點、技術或資源的單位數量要與本地草原資源的條件及所需勞動、物資和資金的供應規則保持一致；集體選擇安排：絕大多數受操作規則影響的個人應該能夠參與對操作規則的修改，也就是在制度實施過程中，如果發現有什么問題，可以靈活修改時間等問題；實施監督檢查：積極檢查公共池塘資源狀況和占用者行為的監督者，或是對占用者負責的人，或是占用者本人；進行分級制裁：違反操作規則的占用者很可能要受到其他占用者、有關官員或他們兩者的分級制裁，制裁力度取決于違規的內容和嚴重性；沖突解決機制：占用者和他們的官員能迅速通過低成本的地方公共論壇，來解決他們之間的沖突；組織權力限度：占用者設計自己制度的權利不受外部政府權威的挑戰，自治組織本身是一個獨立的群可以受組織之外的權威指導，但在某些問題不能由組織之外的權威來決定。一旦有先例，就會破壞組織的權威，不利于未來工作的開展。

四、總結

通過呈現傳統的治理方式，退牧還草、休牧、以及資金補貼等方式和以公共池塘資源理論為指導下的治理方式我們不難看出：傳統的治理方式多以政府為主導，忽略了牧民主人翁意識的作用。他們本身是草場的主人，但政府先入為主之后，使得牧民們逐漸失去了保護自己資源的這種意識，所以才會覺得治理草場退化是政府的事而不會參與進來。通過公共池塘資源理論的指導，我們將角色轉變，強化牧民們對于草場的主人翁意識，讓他們明白他們可以在政府的幫助下，通過合理的利用草地而恢復以往的狀態。而我們認為，奧斯特羅姆教授的公共池塘資源理論對于草原治理的指導意義也在于此。

主要參考文獻：

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