淺議秦嶺地區建立國家公園的可行性與必要性

孫健 張波 黃敬

摘要：本文通過對國家公園概念、特點，秦嶺地區資源管護和利用現狀等方面進行分析，對秦嶺地區建立國家公園的可行性與必要性進行論述。

關鍵詞：秦嶺；國家公園；必要性

秦嶺是陜西省森林旅游資源空間分布最集中、基本類型最豐富、地域組合最完善的區域。因豐富的野生動植物資源、獨特的山地地貌和氣候環境，成為倍受周邊地區社會大眾青睞的重要森林旅游區域。2005年5月《中國國家地理》雜志提出了“秦嶺一中國人的中央國家公園”的概念，引起了社會廣泛關注，近年來社會各界對秦嶺林區建立國家公園的呼聲日愈強烈。本文從國家公園概念和特點、陜西秦嶺地區資源管護利用現狀等方面，對秦嶺地區建立國家公園的可行性與必要性進行淺要分析。

一、國家公園的概念、發展及主要特點

（一）起源與概念

國家公園（National Park）的概念源自美國，其定義為：由國家政府宣布作為公共財產而劃定的以保護自然、文化和民眾休閑為目的的區域。1872年3月1日，美國建立了世界上第一個國家公園一一黃石國家公園（Yellowstone National Park），國家公園的理念和發展模式，逐漸成為自然保護和利用的一種重要形式，美國逐步形成了國家侖園和保護地管理體系。1916年美國通過了《國家公園管理局組織法（National Park Service Organic Act）》，在內務部下設國家公園管理局（National Park Service），同時明確國家公園體系的基本目的：“是為了保全風景和自然歷史物以及其上的野生物，并提供以該種方式和該種方法的娛樂，以保證子孫后代的娛樂品質不被降低”。經過100多年的實踐和發展，美國已形成了一個完整的、具有相應的法律法規和管理體制的國家公園體系，共建成國家公園59個，其中有14處被列人世界遺產。

日本政府于1931年出臺了《國家公園法》，在東亞首先建立了國家公園體系。1957年，日本政府頒布《自然公園法》，明確日本的自然公園體系由國家公園、國定公園（也稱準國家公園）以及都道府縣立自然公園共同構成。并把國家公園定義為“景色美麗和重要生態系統的地方，值得定為國家級的景點或者是日本杰出的生態系統場所”。截至目前，日本共設立國家公園29處，總面積209萬公頃，約占國土總面積的5.5%。

從1872年至今，國家公園從美國起源發展，逐步發展到世界上125個國家和地區，從發達國家逐漸和推廣到發展中國家，全世界已建立3800多個國家公園。1994年，世界自然保護聯盟（World Conservation Union，簡稱：IUCN）出版了《保護區管理類別指南》，其中將國家公園定義為：“主要用于生態系統保護及游憩活動的天然的陸地或海洋，指定用于：①為當代和后代保護一個或多個生態系統的完整性；②排除任何形式的有損于該保護區管理目的開發和占有行為；③為民眾提供精神、科學、教育、娛樂和游覽的基地，用于生態系統保護及娛樂活動的保護區”。

（二）國內發展現狀

我國的國家公園建設起步較晚，20世紀80年代國內政府部門及專家學者開始關注美國國家公園制度建設，這一時期主要關注其生態建設，以及對自然保護的意義。2000年以后，隨著中國地質公園建設的開展，我國開始重視美國國家公園可持續性開發經驗，對生態管理和科普教育等公益性有所關注。2006年8月1日云南普達措國家公園正式掛牌成立，成為大陸第一個國家公園。2008年6月，國家林業局批準云南省為國家公園建設試點省，要求云南以具備條件的自然保護區為依托開展國家公園建設工作，探索具有中國特色的國家公園建設和發展思路。截止2014年，全國共建立了9處國家公園，其中云南省8處，黑龍江省1處。

云南省作為國家公園的試點，積極的推動國家公園的建設理論及實踐工作，于2008年啟動了《云南省國家公園發展戰略研究》，制定了云南省國家公園的發展構想、法律法規體系、技術指標體系和管理模式的總體思路。2009年編制了《云南省國家公園發展規劃綱要（2009-2020年）》，指導全省的國家公園建設工作穩步、規范的推進。并于2010年頒布了《國家公園基本條件》、《國家公園資源調查與評價技術規程》、《國家公園總體規劃技術規程》、《國家公園建設規范》、《云南省國家公園管理辦法》等多項國家公園地方標準。

在研究和探索其他國家國家公園建設理論和實踐基礎上，云南省提出了具有中國特色的國家公園的定義：“國家公園是由政府劃定和管理的保護區，以保護具有國家或國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，具有可研、教育、游憩和社區發展等功能，是實現資源有效保護和合理利用的特定區域”。

（三）特點與成效

從國內外對國家公園的概念及實踐情況，國家公園主要包括以下特點：建設目的在于保護自然、文化遺產，為當代民眾提供休閑地，為子孫后代留下永恒的財富；主要功能有保存自然物種基因庫、促進科研和生態環境教育、滿足國民休閑需求、帶動周邊經濟可持續發展避免資源破壞；建設目標是保育景觀、自然和歷史遺跡，保護野生動植物，并給公眾及后代子孫提供非消耗性的娛樂及資源利用。

根據美國國家公園管理局統計數據，2014年美國國家公園系統共接待了2.92億人次的游憩參觀者，游客直接消費達到157億美元，對于公園層面和其影響地區范圍內的經濟貢獻巨大。我國云南省的國家公園建設堅持以資源保護為前提，適度兼顧旅游活動，2008-2013年游客總量達到2165.18萬人次，門票等直接旅游收入達到22.35億元。云南省國家公園用于社區生態補償和社區項目扶持的直接資金投入達2668.61萬元。實踐證明在生態保護和自然資源利用矛盾突出的區域，通過國家公園這種保護與發展有機結合的模式，極大的促進了生態環境和生物多樣性保護，同時也帶動了地方旅游業和國民經濟的發展，實現了資源的可持續利用。

二、秦嶺地區資源管護和利用現狀

（一）資源情況

秦嶺橫亙于我國中部，是我國中部生物多樣性最豐富的地區，也是11個具有全球意義的陸生生物多樣性保護關鍵區域之一。擁有種子植物3700多種，動物1100多種，其中，國家級保護動物80多種，國家級保護植物30多種，被譽為“天然基因庫”。陜西段秦嶺是指界于渭河中下游與漢江中上游之間，橫亙在關中平原和漢江谷地之間，包括嘉陵江上游（陽平關以上）和南洛河上游（洛南縣境內）在內的陜西南部的廣袤山地，面積505萬公頃，約占陜西省總面積的25%，是中國秦嶺山系的骨干和精華部分。

陜西秦嶺具有兩個顯著特點：一是豐富的生態旅游資源。秦嶺是我國建立森林公園最早的區域之一，1982年樓觀臺森林公園的建立，標志著秦嶺旅游在新時期的起步和發展。截至2016年底，陜西秦嶺地區已經建設形成了以森林公園、風景名勝區、地質公園和自然保護區旅游小區為主體的旅游體系，共有森林公園55個（其中國家級24個，省級31個）、國家地質公園2個、風景名勝區16個（國家級風景名勝區3個，省級風景名勝區13個）。太白山、樓觀臺、驪山、少華山、金絲大峽谷、木王國家森林公園等一批森林旅游景區已成為國內外著名的旅游景區。二是完備的自然保護區體系。陜西秦嶺地區已建立起比較完善的自然保護體系，對秦嶺的重要區域實行了嚴格的保護，已建成自然保護區27個（其中國家級15個，省級12個），太白山、佛坪、長青和周至等國家級自然保護區在秦嶺區域大熊貓野外種群保護方面發揮了巨大作用。陜西的秦嶺地區擁有極具代表性的自然資源、適宜性面積和范圍，已具備國家公園的建設條件。

（二）存在的問題

自然保護區對資源實施了有效地保護，但也導致了與地方經濟發展的矛盾和沖突，地方政府對資源保護存在一定抵觸情緒。外加眾多的森林公園、地質公園、風景名勝區等旅游區傾向于對自然資源的開發和利用，對資源監管也帶來了一定影響。主要表現在：一是區域分割形成生態孤島。秦嶺地區行政隸屬關系復雜，管理難度大，森林公園、地質公園、風景名勝區等屬于行業主導，多頭管理，條塊分割，使自然生態系統失去了其固有的完整性和系統性，造成生態資源片段化、孤立化；二是重復建設造成資源浪費。秦嶺地區具有旅游功能的單位有數十家之多，各自發展目的和投資模式自成體系，交通道路、供水供電等重復建設嚴重，管理、宣傳各自為政，部分急需投資建設項目卻缺乏投入；三是多頭管理帶來監管缺失。政出多門的結果就是涉及公共事務相互推諉扯皮，上級主管部門三令五申要求要加強秦嶺地區生態環境保護，但各區域、單位的旅游開發、房地產開發、礦產資源開發等以各種不同的方式在悄無聲息地開展；四是產品缺乏品牌效應。各開發建設單位遇到的普遍問題是資金不足，難以形成理想的投資效果和具有市場影響力的旅游產品，不能形成品牌效應，同時還造成了生態旅游產品參差不齊、魚龍混雜的情況。

三、秦嶺區域建立國家公園的必要性

（一）建設生態文明，推進社會進步

黨的十九大提出要加快生態文明體制改革，建設美麗中國，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。通過國家公園建設，確保生態紅線，維護生態安全，促進生態文明，實現社會經濟科學、可持續發展已經成為社會共識。

（二）健全管理體系，實現可持續發展

我國的自然保護區歷經幾十年的發展，成效顯著。但也出現了“多頭管理”等諸多問題，各個部門間協調困難，保護部門與地方政府之間矛盾頻發，給保護區的管理和發展帶來了很多困難。國家公園作為保護區體系中一種較高階段的保護區類型，是對現有自然保護區體系的有力補充，是保護生態環境、自然資源和生物多樣性最重要和最有效的措施，有利于解決我國自然保護領域存在的矛盾和問題，推動自然保護事業的進一步發展。

（三）規范旅游開發，帶動地方經濟

秦嶺地區是我國重要的生態保育區和水源涵養區，對各類工業企業的設立有很多限制。國家公園作為一種已被證明的能夠合理處理生態環境保護與資源開發利用關系的行之有效的雙贏保護和管理模式，非常適合生態環境保護和自然資源利用矛盾尖銳的秦嶺地區。通過這種保護與發展有機結合的模式，不僅可以促進秦嶺地區生態環境和生物多樣性的保護，同時也將帶動經濟社會和地方旅游業的發展，是實現生態脫貧的具體實踐。

（四）強化生態保護，提升秦嶺形象

在秦嶺地區建立國家公園，不僅可以實現科學的管理模式和完善的保護方式，充分發揮秦嶺作為我國生物多樣性寶庫和綠色生態安全屏障及重要生態功能區的作用。同時還可以樹立和提升秦嶺地區的生態保護形象，廣泛爭取社會大眾對資源保護工作的認可與支持。

四、結論

綜上所述，在秦嶺地區建立國家公園，通過理順監管體制、強化資源保護，實現對自然環境有效保護和永續利用，推動秦嶺區域經濟社會和諧發展。在秦嶺地區建設國家公園，既是我國生態文明建設的需要，也是促進地方經濟發展的需要，更是強化生態環境保護、與國際管理體系接軌的需要。

參考文獻：

[1]張希武，唐芳林.中國國家公園的探索與實踐[M].中國林業出版社，2014.

[2]張海霞.國家公園的旅游規劃研究[M].中國旅游出版社，2012.

[3]唐芳林，孫鴻雁.我國建立國家公園的探討[J]，林業建設，2009（3）：8-13.

[4]云南省質量技術監督局.DB53/T298-2009，國家公園基本條件[S].昆明：云南省質量技術監督局，2009.

[5]陳箏，劉凱.美國聯邦保護地體系現狀[A].多元與包容——2012中國城市規劃年會論文集（09.城市生態規劃）[C]，2012.

[6]張玉鈞.日本國家公園的選定、規劃與管理模式[A].2014年中國公園協會成立20周年優秀文集[C]，2014.

[7]吳承照，劉廣寧.中國建立國家公園的意義[J]，旅游學刊，2015（6）：14-16.

[8]陜西省林業廳網站.www.snly.gov.cn.