“土地一級開發”中企業的法律風險與防控研究

陽哲

摘要：“土地一級開發”，是指政府部門為了完善城鄉綜合載體功能。提升土地綜合利用水平，以促進區域可持續性發展，根據土地利用的總體規劃、城鄉總體規劃和土地年度開發計劃，以及對確定的存量國有土地、擬征收和農業地轉土地等，以“公平、公正、擇優、高效”為原則，統一進行征地、拆遷、基礎設施建設等，達到土地供應條件的行為。當前，一般的都是政府委托給企業來實施土地的一級開發工作，政府的監督和企業自身的管理和自我監督非常關鍵，筆者根據自身多年與土地一級開發相關的法務工作經驗，并結合土地一級開發的新規及市場的反應對“土地一級開發”中的企業法律風險和防控展開了相關探討，望能提供可行性建議。

關鍵詞：土地一級開發；風險防控；企業主導；研究

我國第一次提出“土地一級開發”這一名詞的正式文件是2000年12月8日北京市人大委員會通過的《中關村科技園條例》。在這之后，各地政府都逐步地開始土地一級開發的各種有益探索。理論上，政府代表國家行使國有土地的所有權，土地一級開發的主導是政府。但實踐中，政府作為行政主管部門，在參與土地一級開發工程時，實務經驗有限。于是，政府委托企業進行土地一級開發，形成合作模式。土地的一級開發對企業而言既是機遇，又存在一定的風險，而政府越來越重視土地一級開發工作，并在土地一級開發領域對企業提出了越來越高的要求。所以，在土地一級開發中，企業須提高風險防控意識，加強對土地一級開發中企業的法律風險和防控的研究，從而做到科學合理地規避風險，更好地實現土地一級開發的經濟效益和社會效益。

一、目前“土地一級開發”的狀態

（一）關于土地一級開發的概念

所謂的土地一級開發是指在國家政府的主導下對國內還未出讓或己收回的土地資源進行投資再利用，并且按照土地資源的相關管理規范對土地資源進行開發。隨著我國土地儲備制度不斷地發展完善，土地一級開發的模式也在不斷地更新變化。總之，土地的一級開發是在政府的主導下，根據土地管理的相關法律法規，統一組織對土地的征收和拆遷安置，對土地重新進行開發和規劃，在一定的的期限內完成土地轉讓的標準，這是一個由“生地”轉變為“熟地”的漸變過程。根據開發方式的不同，可劃分為政府主導和政府委托企業主導兩種開發模式，筆者主要就政府委托企業主導土地一級開發的風險意識和防控的相關研究。

（二）政府委托企業主導土地開發的現狀分析

根據目前土地一級開發的發展現狀來看，企業參與土地一級開發是市場經濟下政府宏觀調控和市場調節相結合的體現。有一點是可以肯定的，那就是在土地一級開發的過程中，政府是很樂意企業參與進來的，理由是土地的一級開發不僅需要系統完整的開發規劃和操作方案，且需要大量的工作人員調配等，且企業參與土地一級開發可以充分發揮企業參與市場競爭的優勢，發揮企業天然地追求高效率和高盈利的特性，促進企業最大限度地在保障土地開發質量的前提下，充分考慮土地一級開發成本的降低，而這一點也有利于大大地減輕征政府的財政壓力，是政府所期望和追求的效果。

與此同時，筆者充分了解認識到，若沒有強大的資金支持，土地一級開發項目是無法順利進行下去的。不論是土地的征收、拆遷等工作，還是市政建設、甚至可能包括回遷安置房建設等工作，都不能缺乏資金的支持。而企業作為單獨的社會組織和市場競爭的主要參與者，在資金周轉方面和籌集方案方面存在著一定優勢，這有利于有效解決土地一級開發中地方政府財政資金緊張的問題，是政府委托企業主導這一開發模式存在的最重要原因。

此外，從企業的意愿來說，在企業層面上，企業也是積極主動的想要參與土地一級開發的，企業是市場競爭的主體之一，最終的目的就是為了盈利。且不同企業參與土地一級開發的最主要目的存在著一些差別，比如國有控股上市公司參與土地一級開發，主要是想在參與土地一級開發過程中實現產業價值的最大化，實現利益的最大化反而是其次的。與國有控股上市公司不同的是，中小企業參與土地一級開發主要目的是盈利，通過參與土地一級開發為企業獲取更多的利益，獲取經濟利益才是它們的追求。而私營企業參與土地一級開發的目的又不盡相同，他們不僅希望通過參與土地一級開發獲取經濟效益，還希望待土地通過招拍掛出讓后，再按照與政府的分成比例，獲得屬于自己的那部分土地出讓增值收益，在此種模式下，地方政府的土地出讓金收益也成為了企業實實在在的經營業績。另外，一些房地產的開發企業參與到土地一級開發中來，除了想在土地一級開發中盈利外，還想為參與土地二級開發爭取機會，希望在土地出讓過程中獲取利益。所以，不管是站在政府還是企業的立場上來看，企業參與土地一級開發是符合市場發展大趨勢的，政府委托企業主導的土地一級開發模式是市場自身發展趨勢所需要的。

二、“土地一級開發”進程中風險分析

一般企業參與土地一級開發項目都需要經歷三個階段，即策劃、審批和實施三個階段。在這三個階段中，會產生一定的法律風險。

（一）前期策劃存在的風險

前期策劃是企業參與土地階段的初期階段，企業需要做前期準備工作。比如，企業首先要制定參與土地一級開發的方案，這一工作需要大量的相關工作人員把與土地一級開發的相關資料進行收集和整理，如果這階段工作做得不夠細致、準確，會直接影響到土地一級開發方案的制訂，會給企業參與土地一級開發競爭帶來阻力，且可能會造成資金預算問題，不利于后期企業土地一級開發工作的開展。

（二）審批階段存在的風險

審批階段是參與土地一級開發的企業把土地一級開發實施方案等資料給政府部門審批的階段，此階段需要企業的相關部門對土地一級開發項目的有關問題及開發的整體情況做有效溝通，并及時反饋信息和規劃意見。這一階段，如果因為溝通不暢而引發審批問題，會造成后續審批和用地預審出現問題，進而引發項目風險。

（三）實施階段存在的風險

在土地一級開發的實施階段需要做好土地征收、拆遷安置和市政公共基礎設施建設等工作，這正是土地一級開發項目中工作體量和工作難度最大的階段，工作繁多且復雜，參與企業需要投入大量的人力、物力和財力做好這一階段的工作。同時，如果這一階段的工作因為企業自身管理問題，不能按照土地一級開發相關規范進行工程進度規劃，對土地一級開發項目質量不夠重視，將會造成資金、成本、安全等重大風險。

三、“土地一級開發”中企業主要風險的研究

企業在參與土地一級開發的工作進程中會遇到各式各樣的風險，筆者通過對我國各類企業在參與土地一級開發過程的現狀分析，對于一些常見法律風險展開相關探討，具體表現見下文。

（一）政府誠信方面的問題

當前，結合我國各類企業參與的土地一級開發現狀來看，企業參與的土地一級開發項目管理中并無完善的法律制度為其保駕護航，亦無配套的法律法規來理順土地一級開發主體的權利義務關系。土地的一級開發主要有政府主導和政府委托企業主導兩種開發模式。但從實踐過程中來看，政府把土地一級開發主導權委托給企業后，還存在著監督和管理方面的職能。所以在企業參與土地一級開發中，還是應由政府來制定土地一級開發的各項法規，這樣就不會存在和法律部門完全脫節的現象，政府的誠信問題目前是缺乏法律部門監督的，而企業直接受政府部門的管制，這在土地一級開發進程中不利于理順政府和市場的關系。這也就導致了現實當中，如果政府的政策因時因勢而變，就會直接影響到企業的土地一級開發項目，從而讓企業深陷土地一級開發泥潭之中無法抽身。

（二）政府政策的不穩定性造成的風險

企業參與土地一級開發的模式是指政府將土地的一級開發權委托給企業進行，所以即使由企業主導參與土地一級開發也需要政府通過一系列的政策審批后方能執行，這在一定程度上延長了企業土地一級開發的周期，會影響到土地一級開發需要隨著政府政策的不斷修訂變化而變化。政府政策的調整變更，會對企業參與土地一級開發而編制的實施方案及資金的投入方面產生直接影響，不穩定的政策法規甚至可能造成企業融資存在極大困難，進而對后續的土地一級開發工作產生重大不利影響。此外，在參與土地一級開發項目過程中，企業還要受到政府部門文件審批問題的影響，如果這是因為政府部門政策法規的變動而造成企業土地一級開發項目的的審批無法順利通過或者不能通過，會影響到土地一級開發項目的工期，這樣政府部門在土地一級開發中和企業簽訂的各項合同也將無法產生法律效力。另外，考慮到土地一級開發項目本身的工程周期就非常長，需要充足的資金支持。如果企業在參與土地一級開發項目自身資金不夠時，會選擇向銀行尋求貸款支持，這時若銀行決定是否貸款也可能要服從于政府政策或者若銀行在企業參與土地一級開發過程中出現貸款政策調整，也會增大企業參與土地一級開發的風險。

（三）不能保證開發成本及時收回

目前企業參與土地一級開發項目的部分資金投資是由政府支持的，所以在開發過程中政府是否能在規定期間償債也是企業必須考慮到的問題。政府的償債能力畢竟有限，如果政府不能在約定的期限內償債，企業必須有足夠的能力來承擔這部分資金缺口問題，以保證在土地一級開發過程中資金鏈不會斷裂，進而造成更大的經營風險。

（四）權利救濟得不到保障

企業參與土地一級開發首先是和政府直接對接的，這就會造成如果企業發生糾紛需要尋求救助時，企業處于非常被動的地位，即使提請并進入到正式的裁決階段，也會受到一定的限制，沒有那么主動。所以，政府的信用問題是企業需要認真考慮的問題，且很有必要對其信用進行有效評估。同時，站在企業自身的立場上，尋求救助時采取異地裁決和訴訟的手段或許會更加有利。

四、土地一級開發中企業風險防控研究

（一）以政府的規范性文件為擔保

企業在參與土地的一級開發之前首要考慮的問題，就是評估土地一級開發項目的合法性，且企業要采取一定的方式方法驗證政府部門所做承諾的真實有效性。評估政府部門關這一項目的承諾是否符合國家政策及相關行業慣例。企業在參與土地一級開發項目過程中能否順利的通過審批，不能只聽政府單方面的承諾，企業方面也需要合理評估驗證。企業在參與土地一級開發項目過程中，并沒有太多相關法律法規可供參考，所以企業要盡力爭取政府的相關文件做依據，來簽訂土地一級開發項目合同書。一般簽訂土地一級開發合同書，是企業與政府下屬部門或者事業單位簽訂的，所以企業應該爭取政府部門有關的正規文件作保障，這樣在政府政策發生變化的時候，才能更好地維護企業自身正當的合法權益。

（二）要保障政府自身利益的實現

企業參與土地一級開發的最終目的是獲取經濟利益，而企業參與土地一級開發項目是由政府部門主導的，企業只是參與者。若企業在參與過程中過分追求利益，可能會出現結果不能達到預期的狀況，所以企業在參與土地一級開發項目時要同時兼顧合法合理和公平公正。嚴格遵循法律規章制度，科學合理的確定土地一級開發項目實施方案，這是非常關鍵的。企業只有在遵守法律法規、國家政策的前提下，才能充分保障自身利益的實現。

（三）企業要不斷完善資金周轉方案

企業在參與土地一級開發項目時，在資金投資收回得不到保障的法律風險情況下，要不斷完善資金周轉方案，要科學合理地測算土地一級開發所需要投入的資金，確保資金能夠順利的周轉，以保障在土地一級開發的過程中資金鏈不斷裂。此外，企業還要綜合考慮當遇到突發狀況或者國家宏觀調控風險時，是否有能力保障土地一級開發工作的順利進行。

（四）堅持法律仲裁來解決糾紛

企業參與土地一級開發是沒有太多法律、行政法規可供遵循的，主要還是憑借和政府簽訂的一系列合同條款來加以約定落實的。此種情況下，若合同條款里的各個內容是符合法律規范的，政府和企業的合作就可以進行下去。實踐表明，若在相關法律法規沒有明確規定的情形下，一般會按照合同的約定來執行。企業在參與土地一級開發過程中，碰到糾紛要堅持通過法律仲裁來解決，這樣能在一定程度上規避當地政府的行政干預。

五、當前土地一級開發新規下的建議

企業參與土地一級開發除了參與項目的征地、拆遷安置、市政基礎設施建設，還要參與到當地政府產業發展當中去。筆者認為，企業應將區域產業和項目開發結合起來，因為產業的價值有利于實現土地價值的最大化。可以探索在“土地+產業”的聯動開發下，通過資金投資規劃、產業規劃、空間規劃等，為實現土地利用價值而量身制定產業和產品業態，最終推進土地一級開發項目工作的順利開展和落實。

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