銀行跨境監(jiān)管改革的趨勢及建議

楊洋

摘要：近年來，國際上針對銀行跨境風(fēng)險興起了重構(gòu)跨境監(jiān)管框架的熱潮，成為后危機時代銀行監(jiān)管體系改革的重要組成部分。本文分析了銀行跨境監(jiān)管存在的問題，跨境監(jiān)管的模式與困難以及近期國際上跨境監(jiān)管的趨勢及局限，在此基礎(chǔ)上，探討實現(xiàn)有效跨境風(fēng)險監(jiān)管合作的具體途徑，并結(jié)合我國實際，提出了若干改進和完善我國跨境銀行監(jiān)管的對策建議。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管；跨境風(fēng)險；金融危機；監(jiān)管改革

一、銀行跨境監(jiān)管存在的問題

第一，各國銀行市場結(jié)構(gòu)的巨大差異導(dǎo)致跨境銀行監(jiān)管的效果難以保證。由于歷史原因和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各國的銀行市場結(jié)構(gòu)存在著顯著的不同。因此，如果以同樣的標(biāo)準(zhǔn)對處于不同制度環(huán)境下的跨境銀行進行監(jiān)管，其實際效果往往差強人意。

第二，各國監(jiān)管制度和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)存在的巨大差異是影響銀行跨境監(jiān)管效果的重要因素。銀行跨境監(jiān)管必須依托于各國的銀行監(jiān)管體系。由于各國金融制度與金融結(jié)構(gòu)不同，各國銀行監(jiān)管體系也迥然各異，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍、監(jiān)管權(quán)力、監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管資源存在巨大差異，并直接影響各國在銀行跨境監(jiān)管上的合作效果。

第三，各國對危機金融機構(gòu)的處置缺乏統(tǒng)一性。跨國銀行破產(chǎn)最易引起糾紛的就是破產(chǎn)清算，而至今國際上還缺乏有效、統(tǒng)一的法律框架。

二、近期國際上跨境風(fēng)險監(jiān)管發(fā)展的趨勢及局限

第一，監(jiān)管信息趨于有效共享。美國“雙重銀行體系監(jiān)管框架”中銀行監(jiān)管機構(gòu)眾多，不同監(jiān)管機構(gòu)之間難免出現(xiàn)職能重疊甚至沖突。為將這種沖突降至最低，不同層面的監(jiān)管當(dāng)局采取了各種措施，如共享監(jiān)管信息、簽訂合作備忘錄等。歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”中各國監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)本國境內(nèi)跨境銀行的監(jiān)管，并適度參與監(jiān)管者協(xié)會的日常監(jiān)管協(xié)調(diào)工作，提高各國間的監(jiān)管信息交流。歐盟委員會積極推進各監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)限分配和有效監(jiān)管信息共享，建立早期預(yù)防和危機管理機制，有效應(yīng)對金融危機。

第二，監(jiān)管效率有待提高。美國“雙重銀行體系監(jiān)管框架”降低了銀行轉(zhuǎn)換監(jiān)管當(dāng)局的成本，賦予銀行自由選擇監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)利。這就迫使監(jiān)管當(dāng)局普遍提高監(jiān)管效率，避免不必要的監(jiān)管規(guī)則的制定。目前美國形成了大銀行普遍選擇受聯(lián)邦監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管、小銀行普遍選擇受州監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的局面。歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”獨立監(jiān)督、有效治理的原則旨在提高監(jiān)管效率，推進金融市場完整性和穩(wěn)定性，重點關(guān)注在全球范圍內(nèi)監(jiān)管體系的整合和協(xié)調(diào)，并成立歐洲央行總理事會，實現(xiàn)歐洲央行重點負(fù)責(zé)的跨境銀行審慎監(jiān)管；通過其自身資源、系統(tǒng)支持、監(jiān)管工具、治理結(jié)構(gòu)和體制能力建立跨境銀行監(jiān)管框架，重點監(jiān)管總部在歐盟區(qū)的銀行；對于總部在非歐盟區(qū)的銀行，委托歐洲央行及歐洲央行體系擔(dān)負(fù)起額外的監(jiān)管職責(zé)，并增強各國央行和各國監(jiān)管當(dāng)局之間的合作。

第三，銀行業(yè)務(wù)將受全面監(jiān)管。美國“雙重銀行體系監(jiān)管框架”對擬成立的銀行進行嚴(yán)格審查，各層面監(jiān)管當(dāng)局乃至美國聯(lián)邦調(diào)查局都參與審查擬開辦銀行董事會成員的個人信用，建立信用檔案，進行面談。嚴(yán)格的審查制度杜絕了不合格人員進入商業(yè)銀行董事會的情況。同時，聯(lián)邦和州監(jiān)管機構(gòu)均實行內(nèi)部檢查評級制度，對資本金、資產(chǎn)質(zhì)量、銀行內(nèi)部管理水平及風(fēng)險控制能力、獲利能力、流動性等各方面進行審查。

第四，銀行危機處置更加謹(jǐn)慎。《跨境銀行業(yè)監(jiān)管》建議監(jiān)管當(dāng)局對問題跨境銀行采取危機處置措施，減少系統(tǒng)風(fēng)險，抑制道德風(fēng)險，提升市場效率并維護金融穩(wěn)定。建立本國跨境銀行危機處置框架，加強溝通合作并確保危機管理方式、破產(chǎn)機制和處置手段的相對一致性。建立基于信息共享的、更為高效的、與跨境處置相匹配的管理程序，加強與相關(guān)母國和東道國司法機構(gòu)的合作。事先制定包括面臨嚴(yán)峻金融壓力或金融不穩(wěn)定時的緊急措施在內(nèi)的危機應(yīng)急處置計劃，研究和完善能夠減少系統(tǒng)性風(fēng)險的工具箱，強化危機期間金融功能和市場功能的自我修復(fù)能力，設(shè)計涵蓋政策干預(yù)退出戰(zhàn)略的選擇方式和原則的危機處置方案。

三、增進我國跨境銀行監(jiān)管有效性的對策建議

第一，強化全球并表監(jiān)管，完善信息共享機制。全面實施全球并表監(jiān)管，對銀行在世界各地的所有業(yè)務(wù)，特別是其外國分行、附屬機構(gòu)和合資機構(gòu)的各項業(yè)務(wù)進行有效的監(jiān)管，且與各有關(guān)監(jiān)管者特別是東道國監(jiān)管當(dāng)局建立聯(lián)系、共享信息。一是要對銀行在世界各地的所有業(yè)務(wù)進行充分的監(jiān)測，并要求其遵守審慎經(jīng)營的各項原則，東道國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)要求外國銀行按照東道國國內(nèi)機構(gòu)同樣遵循的高標(biāo)準(zhǔn)從事當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)。二是要在對跨境銀行的檢查過程中加強彼此的協(xié)調(diào)和配合，對每次檢查發(fā)現(xiàn)的問題和信息，母國和東道國之間應(yīng)及時反饋。三是要保證母國和東道國監(jiān)管者建立良好的聯(lián)系溝通與輸送渠道，共享信息，以杜絕跨境銀行的內(nèi)部交易。

第二，改善傳統(tǒng)監(jiān)管方式，加強持續(xù)跨境銀行監(jiān)管。對跨境銀行實施有效監(jiān)管，需要對跨境銀行進行持續(xù)性監(jiān)管安排。一方面要求在傳統(tǒng)現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查之外，跨境銀行監(jiān)管者應(yīng)提升在單一和并表基礎(chǔ)上收集、審查和分析銀行的審計報告和統(tǒng)計報告的能力。另一方面也要求監(jiān)管機構(gòu)注重事前、事中、事后的全流程監(jiān)管，根據(jù)國際慣例建立起定性分析與定量考核相結(jié)合的檢查制度。

第三，完善組織架構(gòu)，開展跨境發(fā)展后評價。跨境銀行的董事會應(yīng)承擔(dān)并表管理的最終責(zé)任，不斷延伸并表管理的深度和廣度，有效覆蓋到海外機構(gòu)和各類附屬機構(gòu)，做到報告線路清晰、涵蓋要素充分、風(fēng)控內(nèi)控到位。同時，跨境銀行應(yīng)對“走出去”的實施效果定期進行后評價，總結(jié)成績、查找問題，調(diào)整戰(zhàn)略、完善制度，加強并表機構(gòu)公司治理、資本充足率、大額風(fēng)險暴露、內(nèi)部交易、關(guān)聯(lián)交易等方面的風(fēng)險管理和內(nèi)部審計，加強與監(jiān)管部門的全面溝通與合作。

參考文獻：

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