城市地下空間利用不可隨意為之

袁勇

現如今城市空間的開發越來越立體化，城市除了“向上”發展，對于地下空間的開發，也有不少探索。在保證原有地下設施功能的基礎上，通過靈活多樣的整治改造方案，增加了很多惠民功能。不過，專家提醒，城市“向下”發展也不能太“任性”。

“變出”居民共享空間

近日，記者來到北京亞運村街道安苑北里社區。從19號樓的地下室門口進去，沿著樓梯向下兩層，一處“桃花源”般的地下空間呈現在記者面前：干凈、清涼、明亮，空氣清新，私人影院、圖書館、教室、健身房、繪畫室、飲料吧等一應俱全，各種功能的格子間里，有人在讀書，有人在畫畫，不時有居民進進出出，整個空間安靜而溫馨。這個560平方米的防空地下室，儼然成為附近居民的共享文化空間。

然而，兩年前，這里還只是封閉、陰暗、潮濕的防空地下室。曾被私人承包者作為地下出租屋出租，大量人群在此聚集居住，造成了嚴重的安全隱患。在政府相關部門集中清理整頓地下空間的過程中，亞運村街道收回了19號樓地下室的使用權，并進行了必要的設施維護和改造，完善了基礎設施。2016年，街道將場地提供給設計師周子書，周子書帶著他的團隊開始了他們的設計和運營，打造了今天的地下居民文化社區，并將其命名為“地瓜社區”，成為許多周邊居民每天必來的場所。“地瓜社區”工作人員告訴記者，“地瓜社區”非常受歡迎，在北京八里莊街道已經有了第二家。

通過有效的整改和運營，原先“臟亂差”的地下室被改造成地下居民文化社區等公益便民工程，既清除了安全隱患，又充分、合理地利用了地下空間，解決了居民缺少公共活動空間的問題。在北京，這樣的案例還有不少。

近年來，北京市對地下空間利用問題一直在進行探索。2011年，北京市民防局開始對人防工程的散居戶進行全面清退。同年修改的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》對地下室再利用作出了規定：平時使用人民防空工程應當優先滿足社會公益性事業的需要，居住區內的人民防空工程應當優先滿足居住區配套服務和社區服務的需要。近日，北京市商務委等多部門共同制定了《關于利用地下空間補充完善便民商業服務設施的指導意見》，提出可使用地下空間補充完善便民商業服務設施，為地下空間的再利用提供了更多思路。

引入更多社會力量

在各地對地下空間再利用的探索過程中，政府主導投資、管理的模式較為常見。然而，要保證大量地下室特別是大型地下空間的合理運營持久化，引入更多社會力量、探索商業化運營模式就十分必要。

在北京市海淀區永定路25號院，一處4000平方米的普通地下室從群租房被改為健身房、社區活動室，還修建了游泳池。整個地下空間利用方案按照安全標準進行了設計，改造費用由產權單位承擔，并通過后期運營營利來收回成本。

海南省三亞市則采取政府與企業合作的方式，引進社會資金，以“人防工程+地下商業街+地下停車場”的開發模式，就人防工程建設與城市地下空間開發融合發展做出嘗試。

三亞市解放路商業圈有三亞市明珠廣場、汽車總站及解放路步行街等多個人流量較大的場所，是三亞城區最繁華的商業地段之一。但多年的快速發展，讓這一區域路面狹窄、交通擁堵、沿街商鋪管線凌亂等問題越發突出。三亞市政府在充分調研論證后，決定通過引進社會資金，進行路面和管網改造，解決這些難題。經過專家評審，確定了解放路地下人防工程兼顧道路擴寬項目方案，總建筑面積為6.791萬平方米，商業面積3.4萬平方米，可容納萬余人，存放物資數萬噸，沿街管線集中清理，統一置放在管廊內。2017年7月，三亞解放路地下人防商業街建成并投入使用，解放路舊貌換新顏，成為集旅游、購物、休閑于一體的新商圈。

地下空間建設與利用引入社會資本，也有法律法規可循。《人民防空法》第五條規定：國家鼓勵和支持企事業單位、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空建設。2017年9月，時任國土資源部新聞發言人、規劃司司長的莊少勤在《關于加強城市地質工作的指導意見》發布會上曾表示，國土資源部鼓勵支持社會資本投資地下空間的開發利用，鼓勵地勘單位按照市場規則，積極參與城市地質工作，推動地下空間產業化規模化開發利用。

利用不可隨意為之

但是，城市地下空間利用也不可隨意為之。專家認為，公共安全設施應當堅守底線思維，如人防工程的作用“受益而不覺，失之則難存”。因此，在改造利用過程中，不可一味遷就經濟效益而損失防護功能。《人民防空法》第二十六條規定：國家鼓勵利用人民防空工程為經濟建設和人民生活服務，但不能影響其防空效能。然而，個別城市規劃往往忽視地下商場、地鐵隧道等人防工程的特殊身份，為了拓展其商業利用價值，甚至出現過擅自改變表層掩護厚度，把防空工程的封閉大門澆筑固定等現象。

北京市西城區城市復興發展研究中心主任田申申認為，地下空間利用的前提是安全，這是真正“以人民為中心”的要義所在。“應該專門為地下空間編制專項規劃，其中包括便于再利用的消防、照明等方面的規范。科學研究、切合實際地從法律法規上保障安全，才是靈活利用地下空間的第一步。”

田申申還認為，地下空間是個廣義概念，對于其規劃利用應該更加細化明確，對于不同類型的地下空間應區別對待。“比如在居民生活需求旺盛的居住區的合適位置，可以將其適當作為生活性服務業等經營場所。如果地下空間必須利用的話，還是應該讓地下空間承載保障城市正常運行的一些功能，而不是豐富其各種功能，尤其不建議進行居住、酒店住宿等功能應用，因為從居住條件到人口密度到安全保障等方面都有較難解決的問題。”

此外，城市地下空間特別是普通地下室再利用規劃方案的設計，應該充分與市民進行交流，了解居民需求。去年9月，北京市商務委、西城區政府領導、新街口官園社區及周邊社區居民代表、人大代表、政協委員等共聚一堂，就北京新街口官園社區百姓生活服務中心的業態配置與建設進行了熱烈討論，居民表達了需求并投票選擇覆蓋的業態，為地下空間再利用如何更好地實現惠民提供了很好的范例。