探析聯合國和平行動法律適用問題

蘇遙

摘 要：聯合國維和行動是在世界東西方兩大陣營的對峙冷戰的過程之中誕生的，自維和行動發起幾十年來，和平行動已經成為不容忽視的全球現象，帶來重大的政治、軍事、人道和法律挑戰，對于此問題的研究不容耽誤和小覷。和平行動已經成為維護世界和平與安全的重要手段，從法律角度完善和平行動的意義重大。本文旨在對和平行動中的涉及的法律問題進行分析，以求能夠更好地保護維護部隊人員合法權益，更具有保護世界和平與安全、維護國際人道主義的重要價值。

關鍵詞：和平行動；維和人員；國際人道主義

一、聯合國維和行動法律依據

聯合國維護和平行動是第二次世界大戰以及冷戰后的新生產物，始于1948年聯合國巴勒斯坦停戰監督組織（UNTSO）的建立。《聯合國憲章》并沒有關于維和行動的具體規定，維和行動的權限介于憲章第六章和平解決爭端和第七章運用集體安全的強制措施之間，是填充憲章關于調解條款和強制條款之間空白“實際辦法”，被聯合國第二任秘書長稱之為“六章半的創見”。[1]實際上，由于聯合國維持和平行動是從實踐中發展起來的，因此絕大多數情況下僅僅只是存在一些習慣和慣例，國際社會依靠實踐需求和經驗，在摸索中發展起聯合國維和行動。在完善維持和平行動法律框架時，應突出維持和平行動的這一特點，盡量以憲章現有規定為基礎，但實際情況是憲章關于和平行動的法依據無任何明確規定，有國際法院認為每次維持和平行動都有不同的法律依據，經常援引的有憲章第11、14、18、22、24、29、40、41、42、48和99條等；有法院傾向于以憲章第40條來解釋維持和平部隊，認為維持和平部隊的派遣是安理會為執行其職能所需設立的一種輔助機構。鑒于這一系列的空白以及維和行動尷尬的地位，我們對維和行動的定位更加應該明確，比如將其作為新的一章列入憲章，不同于和平解決爭端，也不同于強制辦法，而突出和平行動本身所具備的特點，使憲章中有關維和行動的所謂“暗含權力”得以明確，使得維和行動具有明確具體切實的法律依據，在實踐中得以更好運作。

二、維和人員的法律地位及責任問題

首先，應當明確維和部隊在沖突地區是獨立的第三方，必須嚴守中立地位，這是維和三原則中“公正”原則的體現。其次，根據《聯合國憲章》和《聯合國特權和豁免公約》，維和部隊代表聯合國進行維持和平行動，享有相應的特權和豁免。但是一些國家不是《聯合國特權和豁免公約》的會員國，而且維和部隊每次行動進入的是不同沖突地區，每次面對不同的復雜情勢和局面，就更加需要對其明確具體的法律地位的確認。這個時候，就需要由安理會在通過維和決議之后，與沖突地區簽訂《維和部隊地位協議》，對相關內容如維和部隊的法律地位、維和任務、維和人員的安全保證、豁免與責任等等問題作出規定。目前聯合國秘書處已經制定了維和行動《部隊地位協議》樣本，建議將該樣本修改并納入到“聯合國維持和平行動國際公約”中。

（1）維和人員的特權與豁免

據《聯合國憲章》第105條、《聯合國特權與豁免公約》以及聯合國與東道國締結的有關聯合國維持和平行動在東道國境內地位的雙邊協定以及安理會或大會決議、實踐慣例，1990年在第45屆聯合國大會期間形成了《聯合國與東道國關于維持和平部隊地位的示范協定草案》（簡稱“示范協定草案”）。依照該“示范協定草案”，維和部隊人員劃分為軍事人員、警察人員和文職人員三類，分別對應軍事部門、警察部門和文職部門三部門。

“示范協定草案”在維和人員享有特權和豁免方面作出了相應規定，列表如下：

（2）維和人員的法律責任問題

①聯合國的承擔慣例

從早期的維和行動開始，聯合國就一直在為其主導的維和行動負責。聯合國是不同于各成員國的國際組織，聯合國維和部隊由其派遣，屬于其附屬機構，是維和行動的主要執行者，理應為維和行動的違法行為負責。當維和部隊受聯合國軍事領導和有效控制時，聯合國就應當維和部隊違法行為負責。國際法協會制定了“有效控制”的認定標準。但實際情況是一直以來，即使是在無法認定有效控制時，聯合國仍然承擔著責任。由聯合國承擔責任時，維和人員的行為必須與其官方身份保持一致。如果維和人員以與授權不符的身份作出違法行為，該行為應當由其所屬國負責。

②派兵國的法律責任

一般情況下，由于維和部隊由國際組織負責主導和指揮，且維和部隊在遠離派兵國位于駐在國，沒有理由要求派兵國對其本國維和人員的任務所造成的違法行為承擔責任。但若由派兵國承擔指揮和控制維和行動職責時，或是派兵國明知行為必然違反國際法，仍然繼續任由這種行為繼續，那么派兵國就該對這些行為負責。根據國際人權法和國際人道法的有關規定，一個派兵國也可能對另一個派兵國的行為負有直接責任（如1980年《聯合國關于禁止酷刑和其他殘忍、非人道、侮辱人格待遇的公約》的第二條、第三條，日內瓦公約共同第一條等）。派兵國的維和士兵即便是以個人名義作出的違法行為，派兵國也要承擔相關責任。

③共同連帶責任

當派兵國對違反國際人道法的行為承擔責任的同時，國際組織在政治上有義務通過實際行動盡量確保國際人道法的遵守。國際組織、派兵國和東道國都要遵守維和行動執行規則，并遵守相互之間所簽訂的有關協定。當無法明確裁定應有具體哪一國對違法行動負責時，所有派兵國應共同承擔責任。《國家對國際違法行為的責任條款草案》第47條第一項的規定共同責任進行了闡述，該項規定既不承認有關共同的和多方的責任的相關規則，也不排除兩個和多個國家對有關同一個國際違法行為負責的可能。

④維和人員個人的刑事犯罪責任

維和行動的過程中，若國際組織與派兵國承擔了違法責任，維和人員個人的嚴重犯罪所需承擔的責任也不可免除。這是國際刑事責任為防止個人逃脫刑事犯罪躲在國家和阻止的背后逃避懲罰，個人嚴重違反國際人道法和人權法的行為毫無疑問要其為自己的行為付出代價。

三、適用國際法人道法的困境與挑戰

（1）和平行動新發展與國際法人道法的沖突

當今世界，和平行動日益采取積極主動的方法，目的即是迫使那些參與暴力的人退出沖突，擁抱和平與安全，但這絕非易事。今年發生在索馬里、南蘇丹和中非共和國的對聯合國和平人員的襲擊就痛苦地提醒國際社會，維和人員的使命是何等危險。原本作為不介入武裝沖突本身、僅作為中立第三方的維和人員，隨著和平行動武力使用的情形越來越多，對于參加和平行動的部隊而言，他們行動所處的復雜多變的環境使其更有可能卷入使用武力。在這種環境中，國際人道法和人權法的適用性問題就突顯出來。

（2）國際人道法是適用于和平行動的困境

和平部隊有關的最敏感的問題之一就是其可能卷入的局勢在國際人道法上如何歸類。長期以來，國際人道法可以適用于和平行動這一想法本身遭到漠視。參加和平行動的國家和國際組織傾向于不承認和平特派團已成為武裝沖突一方。但實際上國際人道法的適用條件得到滿足時，和平部隊就必須也應當遵守這一法律體系。因此，任何法律解釋都不能改變現場的事實。如果對局勢的客觀評估證明存在武裝沖突，就不能說不存在，即使和平部隊已經卷入其中結論也是相同。

然而，即使國際人道法適用于和平部隊的條件得到滿足，也仍然可能難以確定在參加行動的那些主體中，誰應被視為沖突一方，從而受到國際人道法的約束。應當主張只有部隊派遣國才是沖突一方嗎？指揮和控制多國部隊行動的國際組織呢？從國際人道法上應當如何看待該國際組織未參加軍事行動的成員？這些問題都需要仔細審視，因為它們對于國際人道法的適用范圍以及對于人道對話都具有尤為重要的意義。

（3）完善國際人道主義法律框架

在法理上，國際人道法適用聯合國維持和平部隊存在著較大困境，主要體現在《海牙公約》和《日內瓦公約》及其議定書等主要國際人道法在締約過程中并沒有考慮到聯合國的維和行動問題。它包括兩個部分：一是對作戰方法和手段的限制，即所謂的“海牙法體系”；二是對戰爭受難者（武裝部隊的傷病員、戰俘和平民等）的保護，即所謂的“日內瓦體系”。隨著和平行動的進一步帶來的復雜形式，必然引發對有效規范行動、確保行動成功的相關規則的改革使用要求。面對如此現狀，更加需要盡快完善國際人道法的法律框架使其能在和平行動中更好適用。

①立法體系完善

國際法人道法規定只適用于武裝沖突的情況，但是恐怖主義行為在和平時期也很有可能發生，那么國際人道在這種情況下很有可能就無法適用。完善國際人道法律框架、盡快填補法律體系中的盲區是有效應對和平行動中人道危機的有力舉措。然而，國際人道法從1864年第一部日內瓦公約誕生至今，已有100多年的歷史，相關規則不僅陳舊而且模糊，在面對有效保護平民個體與旨在防止或結束武裝沖突、有限使用武力與有利控制形勢等矛盾，以及現代軍事作戰對軍事需要原則、區分原則和比例性原則的巨大沖擊與挑戰時都顯得力不從心，我們需要對國際人道法律體系進行更新和完善。第一，在現有的國際規則基礎之下，進一步具體規定關于和平行動武器適用的規定，如落實新武器審查機制、推進軍備控制進程和建立武器控制法制，避免由于法律規定的過于籠統而帶來的標準不明、執法不力的問題。第二，明確將“保護平民居民”的任務作為和平行動的核心目標，作為和平行動是否成功的標志，并以此為前提規定和平行動的具體方案。第三，進一步強化“馬爾頓斯條款”的作用，[2]也不能允許各國利用國際人道法中例外規避國際人道法的實施。對于無法達成一致合意和暫時無法解決的問題，可以強調國際慣例、人道原則和公眾良心在規范和平行動中的作用，也就是說，在國際人道法尚無明確規定的情況下，有關沖突方仍有遵守國際人道法的義務，具有普遍性的重要意義。

②維和人員權益的國際人道法保障

不僅是和平行動本身需要國際人道法的適用，置身于形勢復雜和極度危險環境之下的維和人員的權益更需要國際人道法的保障。首先，健全維和人員權益保障的人道法機制，重點就是要明確具體維和人員的法律地位、權益職責范圍和缺乏保障的責任追究制度。其次，需要提高維和人員運用法律防范應對風險的能力，訓練、裝備和武裝以及提前對于維和任務所在的環境的了解，相關協助人員的配合都很重要。最后，嚴格遵守有關維和三條基本原則，一是同意原則，只有各東道國同意維和行動的干預，才能保障其對于維和人員的保護，避免維和部隊人員喪失應有的中立、受保護的地位；二是恪守中立原則，維和人員但凡偏向任何一方都會喪失其作為和平解決針對的意義；三是堅持非自衛不使用武力原則，近年來，一些維和行動逐漸突破了原有的限制，與武力強制執行行動的界限日益模糊，使一些本質上屬執行行動的任務被納入了維和范疇。讓維和部隊去執行強制性武力行動并沒有國際法上的依據，不僅不能按照應有的裝備、武裝達到目的，還可以受到更嚴重的威脅。

事實上，可以說和平行動是一個促進履行確保他人尊重國際人道法這一義務的平臺。從更加國際人道法的視角，并鑒于當代和平行動往往是支持東道國武裝部隊與一個或數個非國家武裝團體作戰，在這些行動中，尊重并確保尊重國際人道法的義務顯得更加更具意義。

參考文獻

[1]參見閆利娟《聯合國維和行動法律框架》，選編自《和平行動中的國際人道法研究—國際軍事法和戰爭法學會國際研討會文集》，軍事科學出版社，第158頁。

[2]“馬爾頓斯條款”出自1977年《日內瓦公約第一附加議定書》第一條第二款，可以被稱為國際人道法的兜底條款。馬爾頓斯是俄國著名國際法專家，1899年在海牙和平會議上宣讀了這一條款，并被寫進海牙公約前言。它的基本內容是：在國際人道法未包括的情況下，“平民和戰斗員仍受來源于既定習慣、人道原則和公眾良心要求的國際法原則的保護和支配”。這一條款已被引進1977年日內瓦公約第一附加議定書第一條第二款里，“馬爾頓條款”使得國際人道法原則的范圍遠遠地超過了已制定成文的公約，且不受時間的限制。正因如此，“馬爾頓條款”在國際人道法中越發顯出其普遍意義的重要性。