國際民航組織關于維修機構審批和全球認可提案的制定與研究

鮑夢瑤 潘超

摘要：隨著航空業的全球發展，維修機構多有跨國業務。批準的維修機構持證人通常持有多個國家頒發的批準證書，履行著多套不同要求規定的相似義務，且面臨著各國審查，難免發生不必要的重復。為了減少重復審批和監管活動，國際民航組織由此開展對《國際民用航空公約》附件的修訂，以統一維修機構的審批和推進，對批準的維修機構全球認可。本文根據作者在國際民航組織的實際工作經驗，對該提案的演變歷程、附件修訂內容和發展趨勢進行解讀，以期為監管部門的持續適航管理工作提供一定的支持。

關鍵詞：批準的維修機構;審批;認可;締約國;責任

0引言

近30年來，隨著航空公司機隊和國際航線規模的增漲，航空器跨境運行和轉讓活動大幅增加。為了滿足航空公司機隊的維修需求，各國對境外維修機構的需求也隨之增加。以阿拉伯聯合酋長國為例，該國有超過70%的批準的維修機構（AMO）設在境外。當前，世界各地的航空公司多與其所在國或航空器登記國以外的批準的維修機構簽訂維修服務協議，故維修機構多有跨國業務。由于現階段國際民航組織對維修機構審批的標準并不詳盡，且無登記國對另一個締約國頒發的維修機構批準文件認可的規定，以至于各國使用各自的要求進行審批（或在某些情況下通過協議相互約定），導致許多維修機構持有多國頒發的維修機構批準證書的情況并不少見，有的維修機構甚至可能持有多達20～30種批準證書^[1]。

導致的結果是：一，由于持證人要遵守各簽發國對批準的維修機構的要求，故必須具有多種程序手冊、質量保證體系和人員要求。這種做法非但沒有實現維修操作標準化，反而帶來了安全隱患。二，持證人往往履行著多套不同要求規定的相似義務，給持證人造成額外負擔。三，由于批準的維修機構面臨多國審查且必然發生不必要的重復，一定程度上也造成了各國監管資源的浪費。

解決這些問題的關鍵在于，從國家層面探尋解決方案以減少重復審批和監管活動，使一個締約國能夠對另一締約國頒發的維修機構批準予以認可和驗證，以便能夠消除冗余的驗證程序和質量保證過程，并大量減少重復的檢查工作。國際民航組織隨之展開研究，以制定一種全球協調一致的做法來審批和認可所批準的維修機構?；诖?，本文對國際民航組織關于維修機構審批和全球認可提案的演變歷程、附件修訂內容和發展趨勢進行解讀，旨在為監管部門的持續適航管理工作提供一定的參考和依據。

1關于維修機構審批和全球認可提案的演變歷程

《國際民用航空公約》（以下簡稱《公約》）附件的制定/修訂流程大致分為四個階段，分別為提案的起源階段、制定階段、審定階段、通過/公布階段^[2]。以下分階段逐一分析。

1.1提案的起源階段

2010年3月，國際民航組織高級別安全會議上，秘書處^[3]、美國^[4]和新加坡^[1]等國家和組織提交了關于統一維修機構審批和認可規則的工作文件。國際民航組織理事會同意了該建議，要求以《公約》為依據并借鑒航空運營人許可證的審批和認可標準來制定文件。秘書處在空中航行委員注3第185屆會議上提出該行動方案，由適航性專家組（AIRP）展開研究。

1.2制定階段

2012年5月，國際民航組織通過國家級信件（AN 3/19-12/26）向各締約國發送了“關于協調統一維修機構審批流程的問卷”。問卷調研結果為：截至當年，全球范圍內有47個國家和組織（歐洲航空安全局）向其境外維修機構頒發了4786個批準證書。這些維修機構分布在136個國家。其中，76%的締約國對批準的境外維修機構執行全面的合格審定程序;70%的締約國根據需要對其批準的境外維修機構進行全面監管;50%的締約國認為多國重復監管并不一定提高安全水平且造成監管資源的浪費。在這種情況下，66%的締約國同意在《公約》附件中增加適用標準，以支持各締約國視情認可另一個締約國頒發的維修機構批準證書。為此，同年10月，空中航行委員會批準了適航性專家組關于“維修機構審批和全球認可”的提案，建議修訂附件中相關要求。

2013～2016年，適航性專家組召開多次會議并擬定分兩步對附件進行修訂。

步驟一：因附件6《航空器的運行》第Ⅰ部分第8.7節“批準的維修機構”及附件6第Ⅰ部分、第Ⅱ部分和第Ⅲ部分“運營人的維修責任”中的相關規定給締約國造成了錯誤理解，誤認為維修機構的審批與運營人所在國相關，但實際上維修機構的審批應獲得登記國批準或由另一締約國批準并得到登記國認可。同時，登記國是對批準的維修機構或對其接受的等效系統所實施的維修工作負責，而運營人是對確保運行的每架航空器經登記國批準或認可的維修機構、程序和要求實施維修并放行負責。因此，這一部分應當歸屬于航空器持續適航的范疇，適航性專家組將附件6第Ⅰ部分第8.7節相關標準移至附件8《航空器適航性》第Ⅱ部分，并由此新建第6章“維修機構的審批”。同時，為保持各附件之間的協調一致，對附件1《人員執照的頒發》、附件6《航空器的運行》和附件19《安全管理》受影響的部分進行修訂。由于上述規定從附件6移至附件8可能會影響到各國之間大量現有協議，因此適航性專家組提出為期四年的過渡期（2016～2020年），以便各國進行考慮并予以實施。

步驟二：基于各締約國和其他國際組織的反饋，進一步修訂標準和建議措施，以支持步驟一引入的規定，推動各締約國對批準的維修機構的相互認可。

1.3審定階段

對制定階段中兩個步驟對應修訂提案的審定遵循既定程序^[2]，如表1所示。

空中航行委員會于2016年5月26日在其第202屆會議第7次會上初步審議了步驟一的修訂提案^[5]，并通過國家級信件（SP60/4-16/69）轉發各締約國和其他國際組織的征求意見^[6]。其中，88%的締約國建議，由于各締約國對批準的維修機構所頒發證書的具體名稱、內容、格式不同，造成目前各國使用的批準證書大相徑庭，因此希望國際民航組織細化批準證書的內容并制定統一的證書模板，以便當登記國評估另一締約國簽發的批準證書時具有標準化手段來界定一個維修機構得到授權的范圍。

針對上述建議，空中航行委員會于其后的第205屆分會上初步審議了步驟二的修訂提案^[7]，并通過國家級信件（SP 60/4-17/80）轉發各締約國和其他國際組織征求意見^[8]。同年11月，空中航行委員會在其第206屆分會上通過了兩個步驟的最終審議文件^[9-10]。

1.4通過/公布階段

2018年3月7日，國際民航組織理事會在其第213屆會議第五次會上通過了對附件8《航空器適航性》的第106次修訂，該附件將于2018年7月16日生效。其中，關于上述部分的修訂將于2020年11月5日適用。

2附件8關于維修機構審批和全球認可提案的修訂

附件8第106次修訂將納入即將出版的附件8第十二版注5，該版將附件6第Ⅰ部分第8 7節移至附件8第Ⅱ部分“合格審定程序和持續適航”新增第6章“維修機構的審批”中，并新增附錄1“批準的維修機構證書”，篇章安排如表2所示。

2.1附件8新增第6章“維修機構的審批”

相較于附件6第1部分8.7節中各條，附件8此次修訂變化較大的是第6.1條、第6.2條、第6.3條和第6 7條。

第6.1條，明確該標準適用于審批航空器、發動機、螺旋槳和部件的維修機構。修訂后，對業內所有航空器類別和各類運行都有獨立的維修機構（包括零部件維修機構）予以認可。

第6.2條，主要涉及以下幾點修訂：

1）對批準證書內容的修訂，要求提供更多信息，包括：a.簽發機構及簽發證書人的姓名、職務和簽字.b.維修機構名稱和注冊地址;c.維修機構批準參考號;d.當前簽發日期;e.若證書有效期有限，到期日;f批準的范圍，有關航空器、部件和/或專業化維修，以及批準所涵蓋的航空器型號和部件;g維修設施所在地，除非該項信息包括在證書提及的單獨文件中。同時，此次修訂給出兩年的過渡期，要求在2020年11月5日前簽發的批準證書須在2022年11月5日前進行修訂，以便各國修訂現有批準證書和相關管理要求。

2）維修機構必須將其工作范圍、地址或任命的工作人員所發生的任何變化通知簽發維修機構批準證書的締約國。同時，一個締約國可以完全或部分接受另一個締約國簽發的維修機構批準證書，但必須確立認可這種批準證書和后續變更的相關過程。這種情況下，認可國必須與最初頒發該維修機構批準證書的締約國建立充分聯絡。該修訂旨在支持登記國將認可另一個締約國簽發的維修機構批準證書作為一種選擇。同時強調，認可國需要確定始發國是否按照國際標準頒發批準，以及確認其提供持續監督的能力和程序。

第6.3條，針對維修機構的程序手冊新增了兩點要求：1）對外包活動的說明（如適用）;2）對會影響維修機構批準證書的變更的程序說明。

第6.7條，因國際民航組織關于航空器維修記錄的現行規定沒有具體說明記錄應當采用的格式，修訂后明確了“記錄的形式和格式可包括：如紙版記錄、膠片記錄、電子記錄或任何上述方式的結合”。該修訂旨在支持各國頒布國家立法和管理規定，以處理現行使用的航空器維修電子記錄、數字化和其他無紙化形式的維修記錄。

2.2附件8新增附錄1“批準的維修機構證書”

此次修訂建議批準證書應遵照新增附錄1中給出的維修機構證書模板，如圖1所示。但該模板是作為一種建議措施納入附件8，而不是作為標準。目的是提供了一種推薦的證書模板，側重于展示批準證書應至少包括的內容，但也允許各締約國采用各自的格式以滿足要求。

對維修機構證書模板的說明如下：

1）批準參考號是登記國簽發的獨特批準參考號。

2）授權類別可以是航空器、發動機、組件或專業維修，但各締約國亦可自行約定類別劃分。

3）當對授權類別有批準范圍限制時，可在證書上予以約定;如果這些限制在批準的維修機構程序手冊中已說明，則證書中亦可提及參照該手冊。

4）證書中在填寫授權維修的機構名稱、參照的有關國家法規、批準的維修設施所在地信息或當該信息包括在證書中注明的某文件時，亦可填寫文件中的對應出處（如程序手冊中對應篇章和段落）。

3我國民航維修單位管理工作與《公約》附件8的銜接

現階段我國局方對維修單位的合格審定及對已獲得維修許可證的維修單位的監督檢查，已制定了《民用航空器維修單位合格審定規定》（CCAR-145-R3）、《國內維修單位申請指南》（AC-145-1）、《國外/地區維修單位申請指南》（AC-145-2R1）、《維修單位異地維修》（AC-145-FS-2017-016-R1）、《航空器航線維修》（AC-145-FS-2017-006-R2）和《維修單位手冊編寫指南》（AC-145-05）等配套性文件，并對附件8新第6章的各項要求進行了貫徹。

此外，對于附件8新附錄1，我國民航對維修單位進行批準的證件是維修許可證。該證由《維修許可證》頁和《許可維修項目》頁構成。通過對比《公約》附件8第106次修訂中的規定（表3），我國民航規章要求已滿足附件8中新規定的批準證書內容要求。需要指出的是，我國要求《維修許可證》頁中的地址與持證單位的工商注冊地址一致。當實施維修的地點與注冊地址一致時，可不作重復列出;當實施維修的地點多于注冊地址即出現“一證多地”情況時，則需在《維修許可證>頁上列出每一地點及其相應獲得批準的維修項目。

4總結和思考

從附件關于維修機構審批和全球認可標準修訂的過程可以看出，隨著航空業的持續高速發展，國際民航組織致力于支持各國履行國家審批和監管義務，減少重復工作，從而更有效地履行關鍵監督職能以適應不斷增長的業務量。不過，“相互認可”不等于“相互等效”，盡管這種做法支持登記國認可另一個締約國簽發的維修機構批準證書，以此作為一種選擇，但并不免除登記國或運營人所在國需要進行的適當工作和責任。

此外，梳理近幾年與適航和運行安全相關的附件修訂工作，以下兩點值得注意：

其一，支持一締約國對其他締約國頒發的批準進行驗證和認可已成為一種趨勢（如航空運營人許可證、維修機構批準證件、培訓機構批準證件），同時這種理念也延伸到對其他國家各種管理體系（如安全管理體系）、審查活動（如產品和零部件審定）的討論。

其二，附件6《航空器的運行》為從事商業航空運輸的運營人的飛行運行提供了所需的標準和建議措施。附件8《航空器適航性》為航空器的合格審定、持續適航和航空器最低適航特性提供了所需的標準和建議措施?，F階段附件6中還涉及航空器持續適航的規定，如維修管理手冊要求、維修大綱要求等。因此，為進一步明確各附件適用范圍，確保附件的酌協調一致，國際民航組織擬將附件6中與持續適航相關的標準和建議措施逐步向附件8轉移。

參考文獻

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