論群體性涉訴信訪的治理

一、問題的提出

涉訴信訪是訪人對人民法院的立案、審判、執行等行為和結果不滿，在法律程序意外采用信訪的形式，向有關部門反映并提出訴求的行為。[1]群體性涉訴信訪是指利益相同或相近的信訪群體有組織性地聚集在一起，非法聚集在法院門前，通過拉橫幅、喊口號、靜坐等擾亂信訪秩序違反信訪的行為，試圖給法院施壓的嚴重違法行為。

隨著我國各項改革的不斷深化，經濟、政治、文化、思想深刻變遷，社會利益格局大規模調整，不同利益群體之間的碰撞和沖突引發各類社會矛盾。特別是近年來互聯網金融高速發展，但是監管不到位的情況下，違規違法行為高發，以涉眾型經濟犯罪為典型的案件進入訴訟程序。從訴訟程序來看，法院作為社會矛盾糾紛的最后一道防線，往往是當事人利益救濟的最后一環，因此，涉訴的群體性信訪也隨之增加。

2014年，中辦、國辦《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》指出，按照涉法涉訴信訪工作機制改革的總體要求，嚴格實行訴訟與信訪分離，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。各級政府信訪部門對涉法涉訴事項不予受理，引導信訪人依照規定程序向有關政法機關提出，或及時轉同級政法機關依法辦理。各級黨委和政府要支持政法機關依法處理涉法涉訴信訪問題，尊重政法機關依法作出的法律結論。[2]涉訴信訪分離一定程度上減輕了政府信訪部門的壓力，但對于法院而言，如何治理涉訴信訪顯然是一個難題。尤其是涉訴群體訪，其影響力大、人數眾多、化解難、鬧訪情況突出，對社會和司法秩序破壞嚴重，亟待重視和規范。

二、群體性涉訴信訪的特征

與普通涉訴信訪相比，群體性涉訴信訪具有以下幾點特征：

第一，信訪規模大、人數眾多。一些訪民抱著“法不責眾”以及“事情鬧得越兇，領導越重視，越容易解決”的心態，就同一問題相互拉攏、煽動起來組成上訪群體。因此，群體訪數量逐漸增多，規模逐漸擴大。一般而言，群體性涉訴信訪少則十幾人，多則百余人，有的集體訪上訪人員多達上千人，給法院正常的辦公秩序造成了嚴重地不良影響。訪人對案件處理或信訪結論不服后仍會在較長的時間內經常來訪，形成持續性纏訪，因此，涉訴群體訪處理難度通常較大。

第二，訴求具有高度的同一性。涉訴群體性信訪表現為基于同一個事實的多個案件當事人或是同一個案件的多個當事人的“聚集”，這種基于同一事實或是同一案件聚集的當事人有著基本相同的訴訟請求。法院群體性信訪的當事人正是因為具有共同的訴求而走到一起，反過來這種訴求的高度同一性又促使他們走到一起，并且表現出團結一致的群體特征。訴求的高度同一性使得法院群體性信訪當事人具有更多的共同語言，在群體性信訪當事人聚集交換意見或是信息時，共同語言的增多使得群體性信訪當事人對訴求的確認進一步趨同，并且訴求較單個個體時更高。

第三，呈現出較強的組織性。在涉訴群體訪中，通常會有固定的組織者，對上訪時間、地點、步驟等進行較為詳細的考慮和安排，呈現出很強的組織性。組織者的產生源于兩種方式：一是由少數幾個“主力”主動擔任，拉攏其他人只是為壯大聲勢，其目的是試圖給法院審理案件試壓；二是具有相同或相似訴求的上訪人相互串聯后，選出較為積極地上訪人作為組織者，這種類型在涉眾型經濟犯罪案件的被害人群中較為常見。在上訪時間選擇上，群體訪組織者通常會召集上訪人在政治敏感時期、國家重大活動期間上訪，信訪人意在給受理信訪的部門施加壓力，甚至以越級上訪相威脅，以使信訪部門妥協，達到令自己滿意的結果。

三、群體性涉訴信訪產生的原因

群體性涉訴信訪產生原因復雜多樣，既有社會層面矛盾糾紛高發的影響，也有制度性矛盾化解措施欠缺、民眾法治意識薄弱等方面的原因。

第一，涉及群體性的矛盾糾紛高發。當前，我國社會處于轉型期，各種利益矛盾沖突相互交織，一旦處理不及時，就會形成群體性涉訴信訪。例如，拆遷安置費用標準往往因地域不同而存在很大差異，但并不是所有的居民都能接受這種差異，其中一些居民打著“平等”的旗號，要求政府執行最高補償標準。如果這一要求無法實現，他們便會通過各種途徑來實現自己的目的，訴訟作為解決矛盾糾紛的合法渠道，具有程序性、強制性等特征，因而受到訪民青睞。人民法院作為具有裁判權的審判機關，是維護社會公平正義的最后一道門檻，事實上處于各種社會矛盾的最前沿和風口浪尖，而為了給法院施加壓力，一些訪民會組織起來在裁判過程中集體上訪，由此導致群體性涉訴信訪不斷形成。再如，近年來的經濟高速發展使人們變得更加富有，而如何進行投資以實現最大程度的保值增值一直是許多民眾考慮的問題。一些非法融資公司、借貸公司正是利用民眾期待高收益的心理，給出較高的投資回報率。但這種違背經濟發展規律的投資模式注定有失敗的一天，一旦這些融資公司、借貸公司“跑路”，往往意味著一些投資人將血本無歸。許多投資人是公務員、企業白領和退休職工，有的甚至動用了養老本錢。這樣的受眾群體，在共同利益的驅動下，極其容易造成嚴重的群體問題。涉眾型經濟犯罪案件被害人眾多，少則幾十人，多則幾百人同時到司法機關群體訪，要求嚴懲犯罪嫌疑人，返還財產或賠償損失。這些案件涉及面廣，涉案金額高，被害人損失較大，形成群體訪的比例較高。2017年12月26日，“錢寶網”實際控制人張曉雷因涉嫌違法犯罪向南京市公安機關投案自首，其涉案金額高達500億元，受害者人數更是超過萬人。

第二，民眾對司法認知存在偏差。十八大以來，隨著全面依法治國的推進，民眾的法律意識有了一定程度的提升，但是在群體性涉訴信訪實踐中，卻凸顯出民眾對司法認知的偏差，具體體現為以下幾個方面：一是上訪人對客觀事實與法律事實的差異性不能正確認識。人們的思想觀念尚未完全轉移到法治軌道上來，對司法救濟產生不切實際的期望。他們以有利于自己的方式解釋著法律，以自認為正當的方式追求著狹隘的正義。一旦判決沒有達到他們所尋求的公正，理想化的訴訟目標沒有實現時，便認為是司法不公或者腐敗，不斷信訪。二是部分當事人缺乏正確的訴訟觀念，又由于其訴訟能力較差，習慣于通過行政手段而不是通過訴訟途徑解決糾紛，認為信訪是最便捷最有效的途徑，當案件的客觀事實與法律事實存在差異時，片面地將敗訴責任歸咎于辦案機關，還有當事人在利己思想的驅使下，不顧案件的實際情況，向辦案機關提出許多不切實際的要求，一旦未獲得滿足，就走上訪之路。也有一些訪民具有依賴心理，在要求得到滿足之后，又有新的不滿，胃口也逐漸變得越來越大。[3]部分信訪群眾認為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，因此，不顧及影響和后果，糾合進行群體性上訪，情緒激昂，言辭激烈，行動出格，無所顧忌，甚至違法亂紀。

第三，法律對涉訴涉法申訴信訪規定不足。制度上的不足和處置上的不當導致信訪案件因不能及時、有效地控制而擴大。我國現行法律對審判監督程序的規定比較原則，缺乏明確具體的規定和一些限制性條款，從而使申訴和申請再審在客觀上造成了無時間、級別、次數限制的必然。雖然最高人民法院對申訴案件規定了按級負責原則，并且通過司法解釋對申訴和再審申請程序作出一些具體規定，但是程序法并沒有改變其原則性規定，做出相應的具體規定，所以法院工作人員在做信訪人說服工作時欠缺有力的依據，對申訴人重復申訴、申請再審也只能聽之任之。同時，由于法律規定當事人申訴和申請再審法院受理時不能收取任何費用，造成一些當事人濫用申訴權，從而陷入不斷重復申訴的怪圈。

四、群體性涉訴信訪的治理路徑

群體性涉訴信訪看似是由法院訴訟引起的，但其根源并不在于法院，僅僅依靠法院一家的努力通常不能解決問題。在筆者看來，化解群體性涉訴信訪治理難題應當從以下幾個方面著手開展工作。

第一，堅持從源頭治理群體性矛盾。隨著我國經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整，不同階層、不同地區矛盾日益凸顯。在此背景下，針對群體性矛盾誘發性因素，應當做好“預防”與“治理”兩方面工作。具體而言，在涉及群眾性利益的政策方面，如在國有企業改制、城鎮改造拆遷、農村土地征用等過程中，一定要因地制宜，科學施策，充分考慮和維護群眾的切身利益。在矛盾糾紛預警方面，要依托鄉村及社區的綜治網絡化全覆蓋，及時掌握矛盾糾紛、重大隱患，并定期開展專項排查，加強社會形勢的分析和預測，收集反饋矛盾和糾紛，第一時間掌握有效信息。在矛盾化解力量方面，要動員社會各方力量積極參與化解社會矛盾糾紛，綜合運用行政手段和教育、救濟、心理疏導等手段化解信訪問題，同時，構建人民調解、行政調解、司法調解聯動的社會矛盾糾紛調解工作體系，使它們相互銜接配合，及時有效地解決各種矛盾糾紛，防止矛盾積壓升級、釀成群體性事件。在矛盾化解措施方面，對政策規定明確的，要千方百計的解決到位；對訴求合法合理，但無政策依據的，要拿出勇氣，及時開展政策攻關；對訴求具有一定合理性，但堅持要求高，在解決其合理要求的同時，置身于上訪人的處境，耐心做好思想工作；對訴求不合理但生活艱難的，通過結對幫撫、經濟救濟和其他措施，努力解決生活上困難，促其息訴息訪。

第二，確保訴訟環節公平公正。解決群體性信訪的治本之策在于保障當事人的合法權益，因此，對于進入訴訟環節的案件，一方面要做到依法辦事，杜絕程序瑕疵，另一方面則是強化與信訪人員的溝通，使其意識到程序的公平公正。群體性信訪當事人人數眾多，訴求表達容易激烈，基于此，應當采取以下措施進行有效溝通：一是實現與群體性信訪當事人理性對話，就必須了解群體性信訪這一信訪組織形式的特征，以及可能的信訪原因；二是“熱心”地對待上訪群眾的訴求，在職責范圍內，積極為群眾答疑解惑、排憂解難，對于不歸法院管轄的訴求，用群眾能夠理解的語言做好釋法說理工作，向來訪人澄清法院職能，消除其對于法律適用方面的錯誤認識。三是對于在接訪中受理的群眾訴求，及時形成文字材料，依法分流，決不讓上訪者“來了白來”。在依法分流的同時做好“跟蹤”工作，將處理結果及時答復信訪人，切實做到“件件有落實，事事有回音”。對于疑難案件，要努力創造一個信息暢通、參與主體多元的事件處理小組，在程序上讓當事人與公眾感受到公正的對待。一方面參與人在心理上獲得了尊重、公平的感受，另一方面，將形成自己在一定程度上能夠掌握決策結果的印象。[4]

第三，健全涉法涉訴信訪的法律規定。由于我國信訪制度缺乏終結機制，法律法規對信訪申訴規定沒有限度，致使信訪人無限申訴上訪，牽扯了法院大量的精力。因此，應盡快制定信訪法，對信訪人主體資格、行為規范、處理程序、違法制裁等進行明確細致的規范，將信訪工作納入法制化、規范化軌道，確保信訪工作正常有序進行等。對違反信訪法的行為作出懲罰性規定，對于無理上訪的不聽勸阻的可以對其采取較為嚴厲的強制性措施。同時法律還應該對信訪的終止性程序作出明確規定，從根本上解決個別上訪人無理纏訴和違法上訪。與此相對應要建立完善的信訪終結機制，這是解決重復訪、纏訪等的有效手段，但應該規定一個公開、公正的程序，比如舉行信訪聽證，以保障信訪人合理合法的訴求。

參考文獻

[1]參見杜睿哲：《涉訴信訪法治化：現實困境與路徑選擇》，載《西北師大學報（社會科學版）》2017年第4期。

[2]參見《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，載《人民日報》2014年2月26日。

[3]參見汪永濤：《涉訴信訪的基本類型極其治理研究》，載《社會學評論》2015年第2期，第26頁。

[4]Neil Vidmar：《The Origins and Consequences of Pro cedural Faimess， Law &Social Inquiry》，《Journal of The American Bar Foundation》， 15， 1990. pp.881-884.

作者簡介：

邵超，助理研究員，北京市社會科學院博士后研究人員。

（作者單位：北京市社會科學院）