對山區縣實施耕地提質改造的探索
——以尤溪縣為例

陳雪花

(三明市尤溪縣國土資源局， 福建 三明 365100)

耕地提質改造是補充耕地的新途徑，一是針對現有劣質、等級低的耕地，通過改善土壤、排灌等農業生產條件，提高耕地質量，或者通過改造農田水利等設施，將旱地改為水田的土地整治行為；二是對新開發耕地和中低產田，通過實施現有耕地提質改造途徑，補改結合，總體實現耕地占一補一、占優補優、占水田補水田的目標。尤溪縣嚴格落實耕地保護制度，堅持綠色發展理念，在以高標準農田建設、土地綜合整治、舊村復墾為重點進行補充耕地的同時，積極拓寬新途徑，轉變補充耕地方式，對具備條件的耕地進行提質改造，以此來新增水田數量、增加糧食產能。現從尤溪縣實際情況及形勢出發，對耕地提質改造略作探討。

1 尤溪縣概況

1.1 自然條件

尤溪縣地處戴云山脈北段西部,境內以中低山地和丘陵為主，占總面積93.06%，地勢中部低，西北與東南山嶺聳峙，千米山峰林立，山間盆地及河谷盆地錯落其間。氣候屬亞熱帶季風氣候區，終年氣候溫和，雨量充沛，境內多樣的地貌及懸殊的海拔，形成了明顯多樣的山地氣候，河谷、山間盆地和山地氣候差別顯著。

1.2 土地利用情況

根據2016年土地利用變更調查數據統計，尤溪縣土地總面積342 036.76 hm2，其中，農用地324 181.09 hm2，占土地總面積94.78%；建設用地8 591.55 hm2，占土地總面積2.51%；未利用土地面積9 264.12 hm2，占土地總面積2.71%。尤溪縣已利用土地面積332 772.64 hm2，占土地總面積的97.29%；未利用地9 264.12 hm2,僅占土地總面積的2.71%，低于福建省平均水平(5.72%)。

2 實施耕地提質改造的形勢與必要性

2.1 貫徹落實國家決策與部署

為堅守耕地紅線，確保人民群眾“舌尖上的安全”，尤溪縣嚴格落實國務院關于堅持最嚴格耕地保護制度的一系列決策部署，建立以數量為基礎、產能為核心的占補新機制，通過“算大賬”的方式，落實占一補一、占優補優、占水田補水田，構建數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護新格局，落實耕地占補數量、質量雙平衡。

2.2 耕地分布特點與利用情況

根據二調變更數據，尤溪縣耕地總面積28 611.11 hm2，占比8.82%，其中水田26 907.15 hm2，水澆地20.4 hm2，旱地1 683.56 hm2。按坡度分：0～15°的耕地面積為15 180.02 hm2，15°～25°的耕地面積為7 161.59 hm2，25°以上耕地面積為6 269.5 hm2。耕地基本上分布在山間盆地、沖積谷地及山壟、坡地上，耕地等級不高、田塊較破碎，不利于農業現代化生產。近5年，尤溪縣通過高標準農田建設、土地綜合整治、舊村復墾等途徑完成土地整治項目面積為10 706.4 hm2，其占耕地總面積37.42%，占0～15°耕地面積的70.52%，因坡度的限制可再實施的后備耕地資源面積已不多，且全縣15°以上坡地和梯田面積占耕地的46.94%，中低產田約占耕地總面積的71.26%，整理改造投入高于平坦地區，且新增耕地潛力小。

2.3 土地供需與耕地占補平衡矛盾日益加劇

隨著經濟快速發展，城鎮化建設的推進，生產生活對耕地的需求越來越大。全縣山地多平地少，對低效的、不合理利用和未利用的土地進行治理的任務重，對生產建設的破壞和自然災害損毀的土地進行恢復利用的難度加大，對以提高土地利用率、實現土地可持續利用的土地整治活動提出了更高的要求。全縣耕地后備資源有限，現有坡耕地占比較大，能夠開墾的耕地后備資源不多，耕地條件較差，開發成本較高。隨著整治工作的推進，補充新增耕地難度加大，新增水田數量偏少，糧食產能低，效益不高。新增耕地質量等別不高，低于建設占用耕地等別，不能實現耕地占補質量的平衡。

3 耕地提質改造存在問題

3.1 監管難度大

實施提質改造是在現有耕地上開展的土地整治項目，是一項新業務，尤溪縣甚至福建省都尚未全部推廣，因目前只是下發文件或通知提倡進行提質改造工作，無相關規定、技術方案或標準規劃，所以在項目實施過程中只能參照相關的土地整治項目標準進行施工或管理，因此存在監管任務重、難度大的問題。

3.2 資金補助少

實施提質改造是在挖潛隱形耕地數量。耕地提質改造是一項新業務，在尤溪縣尚未全面推廣實施，目前上級主管部門或財政部門無相關配套補助資金。

3.3 改造潛力小

尤溪縣以中低山地和丘陵為主，顧有“山區縣”之稱，因坡度與面積限制，進行旱改水的資源有限，而且工程量多資金投入大，交通不便等因素造成改造后的田塊農民耕種積極性不高，意義不大。

3.4 后期管護弱

實施提質改造后的項目區，有部分地區使用效率并不高，因種植糧食收益不大，農民耕種的積極性不高，這導致農民種田意愿下降。同時城市的發展提供了更多的就業機會，吸引農民進城務工，這導致農村務農的人數不斷減少，造成后期管護不到位，改造后的田塊還是會被撂荒。

4 對策及建議

4.1 科學謀劃合理布局

根據尤溪縣的耕地利用現狀情況，其旱地僅占耕地總面積的5.9%，且大部分為坡耕地。尤溪縣進行單獨設計旱改水提質改造項目意義不大。所以，首先應將耕地提質改造作為土地整治的一項重要內容，納入土地整治專項規劃，結合重點工程項目建設，對提質改造規模、布局作出合理安排；其次實施提質改造的土地整治項目要具有一定建設規模，同時充分發揮國土、農業、水利、林業、財政等相關部門的協同作用，共同推進提質改造項目實施，堅持因地制宜，從自然條件和生態建設要求出發，實現集中連片，統一規劃、統一設計、統一實施，發揮規模效益；最后要堅持尊重農民意愿，充分征求農村集體經濟組織和農民意見，確保改造后的耕地和由旱地改造出的水田能夠得到及時耕種，及時發揮效益。

4.2 加大資金扶持力度

要拓寬資金渠道，加大補充耕地投入。首先上級主管部門應積極協調同級財政部門，提出預算建議，在地方政府一般公共預算中安排專項資金用于耕地提質改造項目，確保該項工作的財政資金投入；其次要積極吸引社會資本、金融資本等參與耕地提質改造項目建設，鼓勵農村集體經濟組織和農戶投工投勞，提高鄉鎮或農民的積極性。

4.3 優選提質改造方式

尤溪縣旱地面積少，僅占耕地面積的5.9%，且坡度較陡，進行旱改水提質改造投入較大，新增水田和糧食產能不多。目前比較適合尤溪縣的提質改造方法是進行耕作層土壤剝離再利用，即剝離建設占用耕地耕作層，用于新開墾耕地或改造中低產田。例如尤溪縣溪尾鄉2018年開展耕地耕作層表土剝離再利用工作，溪尾鄉政府組織將溪尾村村民建房安置區占用的耕地約1.33 hm2的耕作層進行表土剝離，運至溪尾鄉綱紀村改良舊村復墾地塊土壤，改良面積約1.33 hm2，增加土層約30 cm。投入資金約6萬多元，改良效果顯著，既提高耕地質量等別，又增加了糧食產能。

4.4 改進方案優化設計

一是在土地整治項目規劃設計中結合項目區實際情況，添加設計土壤改良工程，測算改良資金與回填土方量，提出項目實施保障措施。二是重點建設項目，在可研階段對建設占用的耕地耕作層土壤進行調查，測算剝離耕作層面積、土方量、資金投入，可研和設計文本對耕作層土壤剝離、存儲與利用要有專章表述。上述二者結合，一剝一用，優化項目規劃設計方案，按照高標準農田建設標準，充分利用建設占用耕地的耕作層剝離土壤，改良新開墾耕地，提高耕地質量，增加糧食產量。

4.5 設立機構監督管理

要專門設立機構管理與監督，確保剝離利用工作順利實施。縣、鄉鎮政府承擔組織協調責任，統籌安排將剝離后的耕作層土壤及時用于舊村復墾耕地、新開發耕地，或用于改造中低產田，以提高耕地質量與產能。用地單位與政府、土地權屬單位、土壤使用單位要協調解決暫時存儲、土壤轉移、土壤肥力價格等相關事宜。

制定技術方案或標準規范，嚴格項目施工與驗收。要及時跟蹤評定實施項目后的耕地質量等級評定，評價相關效益，總結經驗。機構部門要在試點的基礎上，研究項目利用土壤量化標準，為推進剝離利用作技術準備。

4.6 加強管護健全機制

項目區完成建設后，要明確管護責任、主體與義務，做好后期的移交管護工作。在資金預算中預留管護資金用于項目區的管護，并積極引導農民或農業種植大戶充分利用改造后的項目區田塊，通過農業結構調整或土地流轉，獲取合理的土地收益。只有采取一定措施，才能使實施后耕地提質改造項目發揮最大的效益。建議立法健全機制，即將耕作層土壤剝離寫入《基本農田保護條例》或者專門立法保護與利用。健全耕地保護巡查體系與耕地保護責任目標考核，結合本地實際情況情況進行考評，按規定給予獎懲。