軍品市場“一站式”準入管理機制研究

萬秉承 舒本耀

落實軍民融合發展戰略要求，推動軍民融合深度發展，加快形成“全要素、多領域、高效益”的軍民融合深度發展格局，需積極引導優勢民營企業進入軍品科研生產和維修領域。目前，我國軍品科研生產和維修領域的準入和管理工作尚未建立高效的協同運行機制。民營企業參與武器裝備科研生產必須獲得武器裝備科研生產單位保密資格認證、武器裝備科研生產許可審查和裝備承制單位資格審查“三證”。“三證”作為軍品市場準入管理的制度依據，在實際運行過程中存在著制度銜接不暢、審查程序繁瑣、審批周期過長、準入“門檻”偏高等現實問題，無形中給優勢民營企業參與國防工業設置了準入障礙，增加了制度性交易成本，造成了參軍企業人力、財力的浪費。因此，本文將以制度性交易成本為著眼點，研究、完善現行的準入管理制度，構建符合我國國情的軍品市場準入管理模式。

一、軍品市場準入管理中的制度性交易成本

新制度經濟學派認為，任何交易活動都存在成本，這些成本源于交易主體的有限理性和契約的不完備。早在1937年，著名經濟學家羅納德·科斯在《企業的性質》一文中就提出“交易費用”這一思想，認為交易費用決定了企業的存在，因為市場交易存在著不確定性和負外部性，致使交易雙方需要支付額外費用。企業成立的最終目的則是通過采取不同的組織形式來降低這種費用。隨著交易主體的增加和交易活動的重復，人們發現，建立明晰的市場制度、運用規范的制度標準來約束交易主體行為，能夠有效降低外部交易費用。雖然制度具有降低市場中的不確定性和負外部性的作用，但是制度化后的交易活動，如信息獲取、合同簽訂、合同監督等，卻逐步演化為制度成本。同樣，建立制度、使用制度、維護制度也都需要成本，這些成本最終由使用制度的企業來承擔。當企業在遵循政府制定的一系列規章制度時所需付出的成本，則被稱為制度性交易成本。它是屬于企業自身經營性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本。

軍工企業是武器裝備科研生產的主體要素，也是國防工業發展的核心支柱。加快吸納優勢企業參與國防建設、壯大軍工企業群體，不僅有利于國防工業快速發展，國防實力的迅速提升，還對實現軍地資源共享共用、推進軍民融合發展戰略有極強的現實意義。軍品市場建設關乎國家核心和戰略利益，建立必要的市場準入制度是維護市場秩序、保證裝備質量、降低軍品市場中的交易成本、推動國防工業健康快速發展的重要保障。因此，國家行政管理部門圍繞著承制單位法人資格、科研生產能力、保密管理、質量管理等方面建立由國防科工局、裝備發展部、國家保密局牽頭組織的武器裝備科研生產單位保密資格認證（簡稱保密認證）、武器裝備科研生產許可認證（簡稱許可認證）和裝備承制單位資格認證（簡稱資格認證）的“三證”審查制度。

“三證”審查制度是政府、軍隊管理國防市場的重要手段，由政府、軍隊的派出機構按行業標準、產品類型分部門實施管理。這種多頭管理的審查模式規范了民營企業的參軍行為，降低了軍品市場的準入風險。隨著民營經濟的快速發展，這種行政審查模式的外部性越來越明顯。參軍民企在審查過程中要向不同審查管理機構提交多份相同申請，按不同流程辦理不同手續，并接受不同部門的多次相似審查，致使參軍企業在準入階段付出了不必要的人力、物力、財力的損耗，增加了企業進入軍品市場的時間成本與交易成本。此外，任何技術和產品都存在“保質期”，漫長的審查過程不僅削弱了參軍民企的產品優勢和技術優勢，抑制民營企業參軍熱情，還不同程度上遲滯了“民參軍”進程，損害了企業利益與國家利益。因此，下文將以制度性交易成本為著眼，剖析當前軍品市場準入審查過程中存在的管理問題并提出具體建議、對策。

二、基于制度性交易成本透視軍品市場準入管理問題

當前我國軍品市場準入審查體系相對獨立，機構協同運行難，審查資源共享度低。在軍品市場準入審查體系設立方面，目前我國實行的是“三證”審查管理制度。一是武器裝備科研生產許可制度，是政府管控國防科技工業市場準入的重要依據，其側重點在于裝備承制單位是否合乎行業標準；二是裝備承制單位資格審查制度，是軍方采購部門實施裝備采購、簽訂裝備合同的基本依據，其側重點在于裝備承制單位的生產能力、產品質量以及能否有效落實軍方要求；三是武器裝備科研生產保密資格認證，是國家對涉密信息、產品實施行政審批管理的重要方式，也是承制單位承擔涉密任務的首要前提，該制度側重于裝備承制單位保密制度、措施等方面。在機構職能設立方面，國防科工局代表政府負責武器裝備科研生產許可認證工作；裝備發展部代表軍方負責武器裝備承制單位資格認證和質量管理體系認證工作；國家保密局會同國防科工局、裝備發展部等部門共同組成武器裝備科研生產單位保密資格認定委員會（簡稱軍工保密資格認定委員會）負責保密審查工作。相互獨立的審查體系與職能設立，引發下面一系列問題：

一是各類審查制度銜接不緊密，組織協同難。我國“三證”制度同屬于國家審查制度序列，但審查范圍和要求各有側重，運行方式相互獨立。例如，武器裝備科研生產許可認證聚焦于行業標準，且只對生產許可目錄內產品的企業進行審查；裝備承制單位資格認證則聚焦于軍工企業的裝備承制能力，凡與軍方直接簽署裝備合同的企業必須通過裝備承制單位資格審查。審查范圍和要求的不同造成了制度的內生隔離，而制度缺少銜接機制致使其在執行過程難以同步進行。此外，“三證”審查制度因法律依據不同致使在后期完善過程未能形成合作機制，組織協同難以有效開展。

二是各類審查管理機構歸口不一，整合難度大。軍品市場準入資質審查管理部門涉及政府和軍隊兩大系統，系統間運行相對獨立，分屬于黨政軍各部委各部門管理。嚴格意義上來說，軍隊與政府的審查管理機構地位平等，不存在隸屬關系，分別代表各自利益。武器裝備科研生產許可認證歸政府管理機構國防科工局管轄；裝備承制單位資格認證由裝備發展部統管，各級合同監管部門分管；保密資格認證則由軍工保密資格認定委員會負責執行。各部門、各分屬機構互不相同且缺乏更高級別的協調統籌機構，致使整合審查力量過程中牽扯到的利益關系難以協調。因此，審查機構整合難度大。

三是審查內容交叉重復、程序繁瑣復雜、資源利用效率低下。許可認證和資格認證都對企業的質量管理體系、企業財務報表、法人資格、保密資質等內容進行審查，交叉重復審查使參軍企業需要面對不同部門的同種審查，無形中增加了企業和審查機構的負擔，造成了審查效率的低下。同時，審查機構還因溝通不暢致使不同認證部門對于同一審查事項出具不同的認證意見，進而影響了審查機構部門的權威性。另外，資質審查存在先后順序，在實行“兩證合一”后保密資質成為首要前提。現行保密資質要求企業的保密管理體系有效運行達6個月以上，因此，企業完成“三證”審查一般需要2-3年，這無疑增加了企業的時間成本、沉沒成本和溝通成本。

以制度性交易費用為視角分析以上軍品市場準入資質審查管理過程中存在的問題，可以發現：

一是復雜的行政管理許可造成了高昂的交易成本。一方面，不合理的審查標準和審查要求為“民參軍”設置了不必要的門檻。受計劃經濟時代的傳統行政管理體制影響，國家對軍品市場準入的行政許可項目設置偏多且部分政策前后不一、自相矛盾。例如，保密資質認證要求申請企業出具軍品項目訂單，想獲得軍品承制訂單卻必須擁有保密資質，因而民營企業常常在申請環節陷入“先有雞，還是先有蛋”的死循環。另一方面，不合理的行政壟斷衍生出不合規的行政壟斷行為。受“重審批輕監管、以審代管”的管理思想影響，政府和軍方在資質審查環節按從高從嚴要求。但對于某些無關項指標要求過高則無形中提高了市場的準入門檻。相比民營企業，國有軍工企業在準入審查環節更容易借助與政府的內在聯系通過資質審查，繼而加深了國有軍工企業的壟斷地位。而“以審代管”對軍工企業的后續生產難以形成有效監管和持續的影響力。

二是不合理的職能分工和政府市場關系導致了高昂的交易成本。在國防工業建設初期，我國民營企業無論在生產能力、裝備水平還是技術力量與軍工企業都存在一定差距。為確保國防工業健康快速發展，我國政府、軍方共同承擔起軍品市場準入資質審查職責。受時代局限性的影響，政府和軍方在審查業務劃分上存在著程序復雜、標準不一等現實問題，直接影響“民參軍”進程與效率。例如，政府按照行業標準進行審查，而軍隊則要求承制企業符合軍隊采購標準，相似的內容卻由兩大部門分頭審查，不僅極易對同一審查對象產生不同的審查結果，影響審查機構的權威性，還易造成審查機構間的相互依賴，致使審查機構彼此等待對方結果，影響審查效率。此外，行政化的審查模式忽視了市場對資源的配置作用，而管理高層對政府服務職能又缺乏深刻認識，片面強調政府的主導作用，對社會中審查機構和審查力量持“不能用、不敢用”的態度，認為市場機制運用到國防市場中會損害國家利益。因此，在審查體制機制設計上忽視了市場競爭作用，使審查資源難以合理高效配置。

三是不完善的監管機制和數量較少的審查機構引發了高昂的交易成本。現行“三證”審查模式下的監督機制還不完善，審批權和監督權尚未分離，政府和軍方既扮演著運動員又兼任著裁判員。這種雙重身份的管理模式導致審查機構缺乏制約，審查權力無限放大，審查水平停滯不前，并為權力尋租埋下隱患。此外，隨著軍民融合產業蓬勃興起，參軍企業資質申請數量與日俱增，而我國現有的審查機構數量相對較少，供需嚴重不匹配導致審查機構的任務積壓嚴重，參軍民企只能依次按順序等待審查，無形中增加民企參軍的時間成本和機會成本。

三、基于制度交易成本視角的軍品市場準入管理模式創新

基于制度交易費用理論分析，建立國家層面的部際協調領導機構是破除軍品市場準入行政壁壘的現實需要。傳統的行政管理模式致使各系統的資質審查體系運行相互獨立，審查資源共享程度低，各部際間缺少協調機構。建議在原有各審查系統基礎之上對各類審查機構進行融合改組，成立統一且目標明確的，即協調軍品市場準入資質審查管理工作的部際審查管理領導機構。針對現行管理模式下的行政壁壘、程序壁壘，通過設置高級別領導機構進行頂層統籌、模式規劃，著力加強資源統合、力量整合、政策集成，打破原有機構因隸屬關系、職能分工不同而產生的業務分離，不斷完善聯合審查機制，加快推進“兩證聯審”“多證聯審”管理工作，逐步實現審查業務一體化、同步化、集中化，大膽嘗試“兩證”“三證”等多證融合。此外，通過設立資質審查管理領導機構，理順各系統、各部門間職能、業務關系，進一步健全管理標準，將科學化、規范化、靈活化等管理原則貫徹審查工作的始終，抓大放小，簡化審查流程，從行政管理體制上解決當前軍品市場準入資質協同審查難、制度銜接難等問題，不斷助力民企參軍。

提升資質審查機構管理效率，必須對審查部門職能進行合理化分工，必須從法律制度上或以準則規定的方式明晰各部門職責權限，進一步明確政企關系。這是理順政府市場關系，降低企業制度性交易成本的重要途徑。尤其是在規定審查部門職責時，要重點解決“管什么、如何管、誰主管”等一系列問題，將任務細化到各部門，將責任具體到各崗位，明確各項審查任務時限，建立機構、部門間權力責任清單和崗位責任倒追機制，不斷完善相關制度、準則建設，使軍品市場準入資質審查管理透明化、標準化、流程化。同時，審查機構職能進行劃分時，對于所屬同一管理體系、類別相同或相近的審查業務，應交由某具體職能部門實施專管；對于所屬不同管理體系、類型相同或相近的審查業務，可由部際審查管理機構牽頭，設聯合審查項目部門或小組，指派相關責任人，并從不同審查體系中抽調審查人員共同實施該項審查業務。

加強資質審查監察制度建設，健全相關約束監督機制，建立審查投訴平臺和投訴流程，著力消除資質審查管理灰色地帶。軍工企業是國防建設的基本單元，是推動國防工業快速發展的重要基石。吸納社會優勢企業參與到國防建設工程，必須建立有效的激勵機制和監督機制來調整企業利益和國防利益，使雙方利益能夠保證高度一致。根據經濟學中對尋租的解釋，任何尋租行為都不能產生社會剩余價值，反而導致社會資源的浪費，造成市場運行的低效。國防市場屬于壟斷市場，行政管控無形中為尋租創造了條件。因此，必須設置監督監察機構，強化監管機構管控能力。機構設置可由部際審查管理機構牽頭設直屬監管部門，指派專人對審查過程實施“全方位、全流程”監控。同時，要將監督檢查工作落到實處，建立設立審查投訴平臺、公開投訴渠道、規定結果反饋時間等，一旦發現違法違規現象及時予以處理，強化對相關審查部門的權責約束。

吸納社會優勢審查資源力量，擴充審查機構數量，大膽嘗試軍地聯審管理模式，積極探索行政與市場相結合的管理體系，發揮市場競爭作用，逐步實現政府由“直管”到“監管”的職能轉變。針對當前軍品資質審查管理過程中存在的機構少、任務重等問題，政府、軍方可以嘗試面向社會遴選一批信譽好、能力強的第三方審查機構，引導其參與非關鍵核心領域軍品市場準入資質審查管理工作，通過績效考核、業務指導、行政監管等方式來約束其行為。同時，逐步放開軍品市場資質審查行政管制，將競爭機制引入到資質審查管理當中，利用市場機制激發審查機構的市場主體作用，最大限度實現審查資源有效配置，使國防建設與經濟社會發展處在良性有序運轉狀態。此外，政府、軍方在建設第三方審查制度過程中，要高起點謀劃、高標準實施、高質量建設、高效率推進，樹立國家利益為核心的審查理念，積極幫促第三方審查機構完善資質審查管理模式，使之更好地為“民參軍”提供專業化審查服務和技術支撐。

四、結語

在國防工業發展初期，政府主導的資質審查管理模式有效維護國防工業建設秩序、吸納社會優勢民企力量、推動軍民一體化建設。但隨著經濟社會的發展，這種管理模式所產生的制度性交易成本嚴重挫傷了參軍民企的積極性，遲滯了“民參軍”進程。因此，解決現有管理體制問題，降低制度性交易成本，更好地助力民企參軍，需從國家層面設立部際協調領導小組，調整各部門職能、業務關系，建立獨立監管機構，吸納社會優勢審查力量，不斷推動政府職能轉變。努力實現企業發展壯大和提高國防市場建設效益的“雙贏”。

（作者單位：國防大學聯合勤務學院）