美國商業銀行監管變革對我國銀行業發展的啟示

于佳琪

摘 要：商業銀行作為金融體系的核心，其監管一直受到社會的廣泛關注。而美國作為金融業發展的先驅，其對于商業銀行監管的舉措及思路，對于我國銀行業的發展具有重要的啟示意義。本文重點關注美國在危機后對于原雙線多頭監管體制的變革，并從中尋找我國商業銀行監督管理發展的新思路。

關鍵詞：商業銀行 中美經濟 監管變革 啟示

中圖分類號：F832.33 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）05（a）-035-03

1 金融危機后美國商業銀行監管變革

1.1 危機后商業銀行監管問題暴露

在次貸危機前的美國，金融界實行的體制是機構型為框架的雙線多頭監管。其中，“雙線”指美國商業銀行同時受到聯邦機構和州機構的雙重監管，“多頭”指考慮到特殊風險專業監管機構的存在，美國商業銀行實際受到了三個主體，也就是聯邦政府、州政府和專業機構的聯合監管，各監管主體側重不同，職責不同。

但在2008年，次貸危機的發生卻為人們敲響了警鐘。此次危機造成了美國銀行的巨額損失，也引起金融界的廣泛思考，原有體制暴露出了很多的問題。

1.1.1 監管覆蓋不全面

多頭的監管格局必然會導致商業銀行監管勢力割據的問題，進而使得商業銀行監管的空白和重復同時存在。同時，次貸危機也在創新型金融工具的監管方面體現出美國現有銀行監管體制對于跨市場危機監管還存在疏漏。

1.1.2 監管效率低下

聯邦和州層級監管機構的雙重監管也降低了商業銀行的監管效率，各個機構之間在多方面都存在監管重復的問題。在提高監管效率方面，現有的監管體制不僅不能帶來任何效率上的進步，反而會造成監管成本的浪費和危機反應機制的失效。

1.1.3 金融危機滋生

雙線多頭的監管體制對系統性金融風險的監管存在不足也使得金融危機得以滋生。危機前，美國的商業銀行監管體系更多的強調微觀監管，將重點放在對于單個銀行的監管，并且認為只要將每一個銀行的監督都做好，就不會有金融危機。然而，隨著金融業務的多樣化和金融的全球化，金融風險的傳染效應愈發凸顯，最終導致的情況可能是單個危機的發生最終會波及整體金融體系甚至實體經濟行業。

1.1.4 監管邊界過窄

隨著混業經營的發展，金融機構的混業趨勢也在不斷深化。這雖然增加了金融機構的效益并提高了金融系統運行的效率，但也與此隨之而來的是風險監管越來越復雜的現實情況。考慮到市場上大量的混業金融機構（如金融控股公司）在金融市場上出現，以及越來越多的商業銀行開始從事混業經營，可以認為適度擴大銀行監管邊界有利于更好地對系統性風險進行控制。

1.2 商業銀行監管改革具體舉措

面對著各種各樣的缺陷和問題，2010年，美國國會通過了《2010年華爾街改革和消費者保護法》，通過立法的手段確立了新的銀行監管改革方案及大致實施計劃。在這之中，有關于銀行監管體制的新規定主要有以下幾方面。

1.2.1 FSOC的建立

美國政府的一項全新改革就是建立金融穩定監管委員會（Financial Services Oversight Council，FSOC）。該委員會的職責是通過對市場信息及交易的監管降低銀行體系內不斷增加的系統性風險，直接隸屬美國財政部，其成員包括美國財政部、美聯儲、國家銀行監管局、消費者金融保護局、聯邦住房金融管理局等機構的負責人，同時，美國財政部成立的專家組將在信息和資源的方面為FSOC提供大量支持。

金融穩定監管委員會在本質上也可以看作是美國金融體系中專門負責管理系統性風險的一個專設部門。FSOC有權利對大型金融機構進行直接監控，并隨時掌握其市場行為，借此發現隱藏在銀行體系內部的系統性危險。委員會還有協助政府進行機構監管的職責，幫助對進行機構行為進行界定，協助管理部分具有系統重要性的大型金融機構。在規定的某些條件下，金融穩定監管委員會甚至可以直接拆分對金融穩定構成威脅的金融機構。也就是說，FSOC不僅能為政府部門的監督管理提供相應的指導意見，還提供了一個很好的平臺讓各個監管單位解決相互配合之間可能存在的矛盾和爭端。

1.2.2 增強政府干預的力度和作用

改革法案中進一步強化了美聯儲的權力和作用，更是賦予其“全面市場穩定者”還有“系統性風險監管者”兩個職責，委托美聯儲負責金融體系中系統性風險的監控以及管理。

與這一改革緊密相關的是美聯儲在金融危機中發揮的積極作用。2008年金融危機發生時，由于預警和危機處理機制比較不完善，監管當局面對突如其來的危機效應無計可施，證券公司、商業銀行在內的許多大型金融機構無奈宣告破產。但之后不久，作為美國的中央銀行，美聯儲實施了大范圍的救助計劃。一系列的舉措都發揮的一定的作用，比如對市場進行大額注資等，讓金融機構一定程度上避免了破產。在大范圍的危機之中，美聯儲市場干預起到了較大的積極作用，這也體現出了政府這一角色在調節市場失靈方面上是有必要的。

在強化美聯儲職能這一方面，方案中還提到，一方面應給予美聯儲監管金融業中具有系統重要性的機構的權力；另一方面要提高美聯儲應對危機時的處置能力。

改革法案的具體舉措為，規定只要是有一定可能影響金融體系穩定性的金融機構，都需要由美聯儲進行直接的監管；此外，在發現金融風險隱患時，美聯儲有權利要求相關金融機構或金融企業按照規定采取必要的措施解決問題，從而維護金融市場的安全和穩定。這樣的改革框架也從側面上確立了美聯儲在美國金融監管系統中頂級機構的地位。

1.2.3 撤銷OTS儲蓄機構監管署

儲蓄機構監管署（Offi ce of Thrift Supervision，OTS），是美國財政部的下設機構，主要負責聯邦儲蓄機構和一些特許機構的監管。OTS在金融危機發生前負責全面監管運通、摩根、美林證券等大型證券公司和投資銀行。

此次金融監管改革中提出撤銷OTS，將其職能歸并至美國貨幣監理署（Offi ce of Comptroller of Currency，OCC），使得美國最高層級的銀行監管體系整合為四家機構，也就是美國聯邦儲備系統、聯邦存款保險公司、聯邦存款保險公司和美國信貸聯合會管理局。這個舉動不僅可以避免存款類金融機構規避政府監管，還能夠在一定程度上降低總體體系的監管成本。

除此之外，改革意見里雖提出撤銷OTS，但同時也建立了一個新的機構—— 國民銀行監管局（National Banking Supervision，NBS），對聯邦注冊的存款類金融機構和外資銀行的分支機構進行審慎監管。因此可以得出，美國此舉的目標主要在于提高金融監管的覆蓋度，加強危機應對能力，從整體上來說監管成本仍然較高。

2 我國銀行業監管體系發展及現狀

2.1 我國商業銀行監管體系發展

在歷史上，我國長期推行計劃經濟，導致商品經濟和金融體系的發展缺乏良好的社會環境。由此引發的結果是，我國較之世界其他國家，現代商業銀行產生與發展較晚，現代商業銀行監管體制形成較晚，發展較慢。新中國成立以來，我國銀行業監管歷史可以被分為四個時期，分別是政府監管時期，人民銀行監管時期，探索和調整時期和二元化監管時期。

2.1.1 計劃經濟下的政府監管時期（1949—1983年）

在這一時期，我國的商業銀行監管主體是政府，實行的是計劃經濟下的單一行政監管。在這一階段，銀行結構十分單一，且銀行開展的業務只有銀行信用一種信用形式。

2.1.2 中國人民銀行監管時期（1983—1993年）

此階段是商業銀行監管初步確立的階段，銀行監管主要依靠的是中國人民銀行。期間，國家在1986年頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》明確地對中央銀行、商業銀行及其他金融機構的職能和業務范圍等，是我國從法律層面提供金融監管職能的初步基礎。

2.1.3 監管體制探索與調整時期（1993—2003年）

1993—2003年是我國銀行監管的關鍵時期，尤其在《中國人民銀行法》《商業銀行法》《保險法》《票據法》和《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》（簡稱“四法一決定”）相繼推出后，建立了我國的金融監管體制，逐步形成了依靠法律基礎的分業監管規范模式。

此外，在這一時期金融監管也被確立為中國人民銀行業務的核心部分，重點放在加強銀行的現場和非現場監督力度，以此提高銀行監管的效率。

2.1.4 二元化監管發展時期（2003年至今）

所謂二元化監管，在這里指的是中國人民銀行和銀監會的共同監管。其中，中國人民銀行側重的是功能監管而銀監會進行目標監管，監管理念有所不同。

2.2 我國銀行業監管體系現狀

我國的商業銀行監管體制經過不斷的摸索和調整，最終確立了“一行三會”制度，在大的制度框架下，針對于商業銀行監管，我國廣泛采用二元化的體制。

二元化體制中的“二元”分別是指中國人民銀行以及中國銀行業監督管理委員會。二者在銀行監管上各有側重，銀監會的監管范疇主要是微觀層面，對市場上的商業銀行等金融機構及其行為進行監管，而中國人民銀行的監管更多得面向宏觀層面，主要職責是經濟政策的制定和宏觀審慎監管。另外商業銀行內涉及的跨業經營須由相應部門進行監管。

3 美國銀行業監管變革給我國的啟示

3.1 借鑒的可能性

美國是世界上銀行業最發達的國家之一，而我國的金融業和銀行業起步較晚。“他山之石，可以攻玉”，美國的銀行監管體制可以說是我國監管體制改革的重要風向標。

此外，和美國的銀行業監管體制的改革趨勢相似，我國的銀行監管體制也有過從統一到分業監管，從機構型到功能型監管的演變，也同樣在金融自由化浪潮中尋求發展，這說明在商業銀行監管體制改革上，美國危機后的改革趨勢對我國具有很好的啟示意義。

3.2 具體啟示及思考

3.2.1 側重目標型的監管

在我國的銀行監管體制演變的過程中，銀監會的成立使得商業銀行系統的競爭力、經營穩健性和資產質量都有了大幅度提高。但隨著銀行業務的多樣化發展，這一體制中存在的監管問題日益顯現，包括各方面溝通配合困難和宏觀審慎監管主體缺失等，對我國銀行監管體制提出了改革要求。

相比之下，美國危機后改革開始將重點放在目標型監管上，以其原有的功能型監管為基礎，在此之上新增金融穩定監管委員，以此應對增長的系統性風險，也達到了較好的效果。監管目標、責任分配和控制重點較為明確是目標性監管體制的主要特點，優勢在于能夠對宏觀方面的審慎監管、商業銀行的具體行為、體系內部的系統性風險等使用不同的監管策略和方式，以最有效的方式實現不同的監管目標。

3.2.2 兩維度考慮監管效率

美國金融監管改革中提出將OTS職能并至OCC，主要是為了防止商業銀行等存款類金融機構躲避美聯儲監管，同時降低政府在金融市場上的監管成本。但是，美國的相關改革意見同時也提出了建立一個新的機構也就是NBS。由此可見，美國此番改革從整體上來說監管成本并沒有實現大幅降低。

監管效率永遠是監管體制構建過程中要首要考慮的因素，這也意味著監管收益和監管成本兩個維度都要考慮進來。比如一方面，人民銀行和銀監會的二元化監管主體必然會帶來一定的資源浪費；另一方面，對二元化監管體制進行改革涉及機構人員上的大量調整，這又會引發許多額外成本。

3.2.3 強化人民銀行職能

在商業銀行監管改革中，美國的財政部進一步強化美聯儲的權力，而強有力的央行是抵御系統性風險并提高危機反應效率的重要保障。

強化中央銀行監管職能后，當再有金融危機發生時，有效的預警機制和危機處理機制就可以通過大范圍的救助計劃和大額的注資救市措施發揮一定作用，這也體現了政府干預這只看得見的手在調節市場失靈的過程中的必要性。

3.2.4 目標長期性動態調整

美國的商業銀行監管改革不是一蹴而就，而是不斷發展的。隨著時間的推移，銀行監管的多方面內容都在不斷變化中，這也使得各國監管體制下，改革都是常態性的動作。可以說，沒有絕對好的體制，最好的體制必然要根據國家經濟發展狀況和已有監管框架不斷進行調整。

參考文獻

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