相對集中行政許可改革中的問題及對策研究

孫建偉 陳曉彤 王興國 魏一方 劉亞蘋

摘 要：《行政許可法》的出臺，以法律形式對相對集中行政許可權(quán)進行了規(guī)范，國家與社會給予了這一制度很高的期望。認(rèn)為在國家正確引導(dǎo)、各級政府積極響應(yīng)的條件下，其勢必會引領(lǐng)改革持續(xù)推進，并產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但十幾年來，相對集中行政許可權(quán)并沒有發(fā)揮此等作用，僅在部分地區(qū)試點成功?；诖耍仨氝M一步深入實施相對集中行政許可改革，且要在理論上、在實踐過程中，不斷對相對集中行政許可權(quán)制度進行優(yōu)化與完善。本文主要對相對集中行政許可改革中的問題進行了分析，提出了相應(yīng)的解決對策，以供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：相對集中行政許可權(quán)；改革；問題；對策

《行政許可法》中指出，行政許可指的是行政審批，因此，相對集中行政許可權(quán)，也等同于相對集中行政審批權(quán)。十幾年來，相對集中行政許可權(quán)改革持續(xù)推進，并產(chǎn)生了多元化的影響，不僅形成了以“服務(wù)型政府”為核心的行政理念，還節(jié)省了大量的人力、物力、財力，實現(xiàn)了行政審批效率的大幅度提升。但是，相對集中行政審批權(quán)改革過程中也出現(xiàn)了諸多問題，嚴(yán)重限制著相對集中行政審批權(quán)改革進程的加快與深入，必須給予充分的重視并及時予以解決。

一、相對集中行政許可改革中的問題

（1）理論層面的問題

①未明確實施者的法律地位與法律性質(zhì)。根據(jù)行政職權(quán)法定原則的要求，行政機關(guān)在行使職權(quán)的時候，必須控制在法律規(guī)定范圍之內(nèi)。但是，《行政許可法》之中，并沒有明確規(guī)定實施者的法律地位與法律性質(zhì)，這就給相對集中行政許可權(quán)改革增加了很大的難度[1]。與此同時，行政服務(wù)中心或者是行政審批局，不符合《行政許可法》中，對受委托機關(guān)的要求，受委托機關(guān)在行使行政權(quán)力的時候，其所造成的法律責(zé)任，理論上是委托機關(guān)承擔(dān)。對行政許可行為，若是行政相對人提出了異議，應(yīng)當(dāng)由誰提出行政復(fù)議，并承擔(dān)法律責(zé)任。這均是未明確實施者的法律地位與法律性質(zhì)所帶來的問題。

②未明確集中主體范圍?，F(xiàn)階段，我國的行政體制結(jié)構(gòu)，主要分為兩種類型，一是垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)，二是地方管轄的行政機關(guān)。對于后者來說，相對集中行政許可權(quán)改革的難度相對較小，而對于前者來說，在相對集中行政許可權(quán)改革方面目前并沒有形成統(tǒng)一的意見。

（2）實踐層面的問題

目前來說，相對集中行政許可權(quán)改革在行政服務(wù)中心、行政審批局兩種模式下，均取得了一些成功經(jīng)驗，但也存在著一定的問題。

①行政服務(wù)中心。導(dǎo)致原有職能部門與行政服務(wù)中心之間未實現(xiàn)有效銜接。相對集中行政許可權(quán)改革后，一些原有職能部門的許可項目，轉(zhuǎn)移給了行政服務(wù)中心，導(dǎo)致人隨事走現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政許可權(quán)力與監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)督權(quán)力以及監(jiān)督人員之間產(chǎn)生了職責(zé)分離的局面，削弱了職能部門的監(jiān)督處罰力度，導(dǎo)致濫用許可權(quán)力的問題頻頻發(fā)生[2]。

②行政審批局。其設(shè)置了更多的行政機構(gòu)，使得行政管理體制陷入了混亂局面。根據(jù)行政管理體制，主要是按照管理事項的層級、種類，對行政機關(guān)進行設(shè)置。但相對集中行政許可權(quán)改革之后，行政審批局模式下，還需要根據(jù)行政權(quán)力的行使過程，來對行政機關(guān)進行設(shè)置，導(dǎo)致了行政機關(guān)數(shù)量越來越多。

二、相對集中行政許可改革對策

（1）健全法律法規(guī)

健全法律法規(guī)，是確保相對集中行政許可權(quán)改革順利開展的前提與基礎(chǔ)，使得相對集中行政許可權(quán)制度有法可依。具體來說，便是應(yīng)明確行政許可權(quán)實施機關(guān)的法律地位與法律性質(zhì)。明確集中行政許可方式以及許可主體范圍等。與此同時，也要建立配套行政組織法規(guī)。充分考慮相對集中行政許可權(quán)改革過程中所涉及到的機構(gòu)調(diào)整、職能調(diào)整及人員調(diào)整等造成的組織變動情況，建立健全配套行政組織法規(guī)，明確規(guī)定行政機關(guān)設(shè)置原則、行政權(quán)力整合步驟以及整合后機構(gòu)性質(zhì)[3]。除此之外，也要建立健全《行政許可法》的相關(guān)實施意見與建議，確保各級政府可以積極響應(yīng)，加快相對集中行政許可權(quán)改革。

（2）對行政許可職能進行劃分

相對集中行政許可權(quán)，指的是，充分認(rèn)證可行性、必要性，以此為前提，對需要集中的行政許可予以合并。相對集中行政許可權(quán)改革過程中，應(yīng)遵循統(tǒng)一、精簡的原則，同時也要注重效能的提高。以城市建設(shè)、水利工程以及食品藥品監(jiān)管的行政許可為例，由于這些領(lǐng)域所涉及到的行政管理部門非常多，很容易出現(xiàn)職責(zé)不清、互相推諉的問題，且多項許可內(nèi)容有著一定的重復(fù)現(xiàn)象，這就給當(dāng)事人帶來了很大的負(fù)擔(dān)，對行政許可權(quán)進行集中與合并，便可以預(yù)防這些問題的出現(xiàn)，使政府服務(wù)變得更加便捷、高效。諸多西方國家積極推行行政管理改革，在組織機構(gòu)、組織功能上，將決策、執(zhí)行分開，在設(shè)置決策機構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)置了多元化的執(zhí)行機構(gòu)。行政機關(guān)行使決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)則引入競爭機制，從而實現(xiàn)了行政決策執(zhí)行效率的大幅度提高。

（3）理順執(zhí)法體系、立法體系之間的關(guān)系

在我國，目前來說，主要是根據(jù)《立法法》，來對法律規(guī)范間的關(guān)系進行規(guī)定、協(xié)調(diào)。對我國現(xiàn)行法律法規(guī)進行分析，僅能在少數(shù)法律、政府規(guī)章及行政法規(guī)中窺見行政許可權(quán)方面的法律法規(guī)依據(jù)?！读⒎ǚā穬H能調(diào)整法律規(guī)范之間的沖突，并不適用于調(diào)整適用主體間的關(guān)系，以及在實際上限制行政許可實施、但并未出現(xiàn)直接沖突的法律規(guī)范的關(guān)系。面對這樣的情況，相對集中行政許可權(quán)改革中，應(yīng)理論相關(guān)執(zhí)法體系、立法體系之間的關(guān)系，以便于行政許可權(quán)實施機關(guān)的法律地位與法律性質(zhì)，實現(xiàn)相對集中行政許可權(quán)改革的持續(xù)推進。

結(jié)語：

綜上所述，相對集中行政許可權(quán)改革中，在法律理論及實踐方面均存在著一定的問題，嚴(yán)重限制著相對集中行政許可權(quán)改革的深入實施。面對這樣的情況，應(yīng)采取健全法律法規(guī)、對行政許可職能進行劃分以及理順執(zhí)法體系、立法體系之間的關(guān)系等對策，及時解決相對集中行政許可權(quán)改革中的問題。

本文系河北省機構(gòu)編制委員會辦公室申領(lǐng)研究課題《相對集中許可權(quán)制度實踐中的問題與對策研究》 課題編號：L2017107

參考文獻

[1]劉召.南通市相對集中行政許可權(quán)改革的做法、經(jīng)驗與展望[J].中共南京市委黨校學(xué)報，2017（06）：88-92.

[2]李桂娥.超越與制約：西寧市相對集中行政許可權(quán)改革的思考[J].攀登，2017，36（03）：97-102.

[3]殷飛，申海平.組織法下的相對集中行政許可權(quán)改革研究——以成都市武侯區(qū)相關(guān)改革為例[J].中國行政管理，2016（04）：19-22.