新時代高校內部治理體系現代化重構

摘 要：傳統的高校內部治理體系日益表現出失靈的窘境，迫切需要進行現代化重構，以適應新時代黨和人民對教育發展的新要求。在高校內部治理中貫徹落實新時代中國特色社會主義思想，吸收人類文明有益成果，運用整體性治理的理論和方法，對高校內部治理理念、制度體系、治理機制、治理手段進行現代化革新，是破除新時代“高校失靈”的窘境，加快教育現代化，建設教育強國的有效途徑。

關鍵詞：新時代；現代化；整體性治理

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：2096-000X（2018）18-0010-04

Abstract： The traditional internal governance system of colleges and universities is increasingly showing the dilemma of failure. It is urgent to carry out modernization reconstruction to meet the new requirements of the Party and the people for the development of education in the new era. In the internal governance of colleges and universities， we should carry out the thought of socialism with Chinese characteristics in the new era， absorb the beneficial achievements of human civilization， and apply the theory and method of holistic governance. It is an effective way to break through the dilemma of "university failure" in the new era， to speed up the modernization of education and to build a powerful educational country by modernizing the idea， system， mechanism and means of internal governance in colleges and universities.

Keywords： new era； modernization； holistic governance

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。抓住新時代的歷史特征，在高校內部治理中領會貫徹落實新時代中國特色社會主義思想，吸收人類文明有益成果，構建新時代現代化的高校內部治理體系，是破除新時代“高校失靈”的窘境，推進一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展，加快教育現代化，建設教育強國的有效途徑。

一、問題提出：高校內部治理體系的失靈窘境

“治理體系是一個制度體系，現代國家的治理體系是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度運行系統”。[1]或者說治理體系是達成治理目標的整體功能系統，這個系統融合治理理念、治理手段、治理結構、治理機制等諸多方面的制度安排。本文認為，高校內部治理體系是高校內部治理主體治理高校事務、實現治理目標的各項制度安排的集合，它是高校內部治理理念、治理結構、治理機制、治理手段等諸多緊密聯系、協調運行的有機整體。十八大以來，我國高等教育取得全面發展，但利益固化的藩籬導致高校內部治理的革新動力不足、進展緩慢，傳統的高校內部治理體系呈現出明顯的“碎片化”特征，面對日益復雜的治理事務和新時代教育改革發展的新要求表現出明顯的失靈窘境。

（一）極度功利化：治理理念的時代背離

眾所周知，在中國，無論是古代高等教育，還是近現代高等教育，均具有強烈的工具性取向。若從外部關系來看，高等教育一直被作為社會政治的或經濟的手段，服從服務于政治或經濟等外在目的。[2]這種工具理性和政治經濟利益驅動下的發展理念，在相當長的一段時期內，推動了我國高等教育的快速發展，解決了我國高等教育底子薄、基礎差、規模小等現實問題，推動實現了我國高等教育從“站起來”到“富起來”的歷史性轉變。但是，隨著時代的進步與發展，人民群眾對高等教育質量的要求越來越高，黨和國家對實現高等教育內涵式發展的愿望越來越迫切，人們開始更加關注高等教育目標的全面性，更加關注高等教育對人自身發展的滿足，“強起來”已經變為高等教育新的時代任務。傳統的極度功利化的治理理念恰恰忽視了高等教育對人自身滿足的重要性，忽視了高等教育立德樹人的根本任務，其與黨和人民的最新要求背道而馳，與“堅持人民為中心”的時代精神格格不入，在加快一流大學和一流學科建設，推動高等教育內涵式發展，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育等方面已失去驅動力。

（二）三維碎片化：治理主體、結構與功能的時代裂變

在傳統官僚制和新公共管理治理模式的影響下，我國高校內部治理結構是在強調競爭的基礎上，按照功能和專業化分工建立的條塊結構，在相當長的一段時間里滿足了內部治理對于專業化的需求，但帶來了嚴重的負面效應，導致治理主體、結構、功能的嚴重裂變，相互分離的治理主體和大量割裂的部門機構，日漸出現目標沖突、各自為政、項目重復、轉嫁問題、溝通不暢等典型的“碎片化”問題，高校內部治理制度體系的不完善和治理機制的不適應性，更加加劇了這種“碎片化”的問題，進而導致治理能力的嚴重下降。這種罹弱的治理能力不能適應新時代教育改革發展的要求，影響新時代教育改革發展目標的實現。我國高校內部治理的“碎片化”主要表現在三個維度：一是治理主體的碎片化，主要特征為不同治理主體治理權力的嚴重異化，表現為治理中政治權力、行政權力、學術權力、民主權力的模糊與混亂。二是治理結構的碎片化，橫向上表現為不同部門間的各自為政與協調不力，縱向上表現為校-院或校-院-系所等不同治理層級間的統籌缺失。三是治理功能的碎片化，主要表現為職能的單一性與服務供給的碎片化，嚴重降低了治理效率。

（三）信息化迷失：治理手段目標支撐能力嚴重不足

近年來，隨著國家對教育信息化工作的重視以及計算機和信息技術的普及發展，高校內部治理逐步采用信息化的治理手段來實現治理效能的提升。但高校內部信息化建設普遍存在方向性迷失，建設重點的問題針對性薄弱，導致高校內部治理信息化建設方面顯現出對治理目標實現支撐力不足的問題。一方面，信息化系統引進的盲目性嚴重。盲目引進系統在高校信息化建設過程中普遍存在，簡單的把增加信息化系統和平臺作為衡量信息化水平的依據，忽視系統和平臺的實用性和兼容性等問題，導致一些系統成為擺設，或者引進了系統反而增加了工作量；另一方面，忽視信息整合能力建設。這導致系統及平臺間的“各自為政”，信息化建設對學校內部條塊功能間的“信息孤島”問題解決乏力，橫向部門、縱向層級間沒有形成一個統一的信息資源整體，各信息源之間無法進行信息的有效溝通。[3]再者，高校內部治理的信息化建設“政務化”現象嚴重，引進和建設的系統和平臺基本屬于政務處理型，缺乏具有互動性和回應性的信息化平臺。

二、原則確立：新時代高校內部治理體系現代化重構的頂層要求

傳統高校內部治理體系的現實窘境，迫切需要實現現代化重構。在中國特色社會主義新時代這一全新歷史方位上，進行高校內部治理體系的現代化重構，必須深刻領會、貫徹落實十九大精神，充分體現新時代中國特色社會主義思想的精神實質和豐富內涵，保證高校內部治理體系現代化構建始終保持正確的方向。

（一）“堅持以人民為中心”“辦好人民滿意的教育”的原則

黨的十九大報告指出，在社會主義各項事業的建設中，要明確以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展。在發展教育事業方面特別提出，“必須把教育事業放在優先位置，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育?！薄稗k好人民滿意的教育”正是“堅持以人民為中心”的發展思想在教育領域的體現。

新時代我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾。教育在滿足人民美好生活需要、促進人的全面發展等發面發揮著至關重要的作用。教育領域的改革必須“堅持以人民為中心”的基本原則，以“辦好人民滿意的教育”為目標，把人民對美好教育的向往作為教育改革的動力。作為教育改革的重要方面，高校內部治理現代化建設過程必須全面貫徹落實“堅持以人民為中心”“辦好人民滿意的教育”的基本原則，用現代化重構的實際行動踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到高校改革發展的全部活動之中。

（二）堅持全面深化改革的原則

十九大報告中指出要堅持全面深化改革，“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固話的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系?！苯逃母飭栴}是全面深化改革的重要組成部分，在教育改革中必須全面貫徹落實堅持全面深化改革的有關原則。

作為教育改革發展的重要組成部分，高校內部治理體系現代化建設也必須堅持全面深化改革的基本原則，重點要在“深”上做功夫。在高校內部治理體系的現代化構建中要堅決破除落后的、不符合時代特征的治理理念、治理手段和體制機制弊端，打破不符合時代精神的利益格局，充分吸收人類優秀發展成果，運用最新的理論和方法，構建符合新時代要求的現代化的治理理念、治理手段和體制機制。

（三）堅持黨的領導、充分民主與依法治校相結合的原則

黨的十九大報告中明確指出要“堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一”，這是對我國宏觀層面改革與發展提出的總要求，是社會主義各項建設中必須要堅持的基本原則。高等教育的改革發展是國家政治社會生活的重要組成部分，在高等教育改革發展的過程中必須全面貫徹落實這一基本原則。

作為高等教育改革發展的微觀領域，高等學校內部治理體系現代化重構也必須要堅決貫徹落實這一基本原則，這就要求在高校內部治理中必須堅持黨委領導、充分民主和依法治校相結合的原則。在高校內部治理體系現代化構建中，要通過加強制度建設來保障依法治校，通過制度體系重構保障黨委在高校內部治理中把方向、謀大局、定政策、促改革的核心地位，保障黨委總覽全局、協調各方的政治領導能力，同時確保各治理主體民主權力的充分發揮，形成治理主體間新型的契約關系。要加強機制創新，通過機制建設支撐起多元共治的民主治理格局。

三、理論與方法：整體性治理的學理追溯與模式解構

整體性治理的理論闡釋主要從學理追溯和模式解構兩方面展開，前者主要探討整體性治理發展演進，后者主要闡釋整體性治理的內涵及策略。

（一）學理追溯：整體性治理的發展演進

整體性治理理論建立在兩個背景之上：一是盛極一時的新公共管理的衰微；二是信息技術的發展，即數字時代的來臨。[4]

20世紀70、80年代，西方國家掀起一場“政府重塑”、“公共部門再造”的政府治理改革熱潮，力求以“市場化”、“分權化”、“競爭化”的新公共管理運動解決日益嚴重的“政府失靈”問題。新公共管理的治理模式改革初期成效顯著，一定時期內緩解了西方政府的治理危機，但其沒有打破傳統官僚制的魔咒，20世紀90年末新公共管理日漸式微，其“競爭化”的治理理念、“碎片化”的治理主體和治理結構、“市場化”的治理機制，帶來各自為政、功能裂變、惡性競爭、溝通不暢等諸多治理問題，無力解決日益復雜的公共事務。整體性治理的代表人物之一鄧利維在對西方政府的實證研究中指出，發達國家的公共管理系統已經在分散化、競爭和激勵三個方面發生深刻變革，尤其是其主導的治理理念—新公共管理已經壽終正寢。[5]而作為分散化、碎片化對立面的整體主義恰好為問題的解決提供了一種可行的方式。

在整體性治理的另一位代表人物登力維看來，信息技術的發展與變革是公共行政變革的關鍵因素之一。政府信息技術可謂是現代公共服務系統理性和現代化變革的中心。數字時代改變了信息傳播方式，極大提高了信息傳播的速度與廣度，也在日益拉進政府、社會及公眾等不同治理主體間的距離，主體間變得越來越透明化、公開化，主體間的協調整合變得越來越迫切。這些變化對條塊分割的傳統官僚制的沖擊日漸明顯，逐步改變政府的治理理念、治理結構、治理機制，政府不得不加快調整原有的治理模式。

另外，全球化的日益加深、公共事務治理的復雜化、現代性危機的特殊性等因素共同推動了作為新公共管理替代方案的整體性治理模式的誕生。

（二）模式解構：整體性治理的內涵與策略

?？怂拐J為，整體性治理的定義可概括為“以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”[6]。整體性治理是在對新公共管理反思的基礎上對政府治理體系的系統性再造，是治理理念、治理結構、治理手段、治理機制等諸多方面的整體性改造策略。

1. 治理理念：責任性與公共利益導向

?？怂乖诙啾娟P于整體性治理的著作中，明確了責任對于整體性治理目標達成的重要性。整體性治理責任性治理理念強調各治理主體的誠實及服務輸出的效率和有效性，對于推動各治理主體間的互信及治理目標的達成至關重要。對責任的重視充斥整體性治理的各個環節，是整體性治理最核心的理念之一。另外，整體性運作的中心目標就是“使政府的功能進行整合，以便有效地處理公眾最關心的一些問題， 而不是在部門和機構之間疲于奔命 ”。[7]整體性治理關注公眾需求，推動政府職能回歸公共服務。登力維認為，以公眾需要為基礎的整體性治理遠遠超出公眾參與治理過程的傳統范疇，重點是確定真正以公民、服務、需要為基礎的組織基礎。[8]公共利益導向被看為是整體性治理的另一核心價值理念。

2. 治理結構：網絡化與結果導向

面對復雜的公共事務和多元治理主體日漸高漲的參與熱情，條塊分離的組織結構已經不能滿足政府治理的需求，整體性治理作為替代解決方案，其治理結構是逆碎片化的網狀結構。整體性治理強調滿足公眾需求、為公眾提供整體性服務，把解決問題作為治理的出發點和目標，其組織結構設計在尊重專業化的基礎上，更加注重結果和目標的實現。其包容各治理主體和利益相關者的網絡結構有利于各主體特有資源和優勢的整體性發揮?！霸谶@一網絡結構中，網絡的行動者廣泛地使用溝通、協商和談判機制，他們之間呈現一種協作關系，而這種關系的維系不再僅僅是利益的糾葛更是一種相互認同。通過網絡狀結構的整合和優化，整體性治理將高水平的公私合作特性與充沛的網絡管理能力相結合，然后利用技術將網絡連接到一起，由此，整體性治理實現了跨界合作的最高境界”。[9]

3. 治理手段：制度化與信息化

希克斯指出，整體性治理作為公共管理的新范式，是可以且必須進行制度化。整體性治理通過制度化的方式建立起各治理主體間的契約關系，激活并維護整個合作網絡。制度化同時也是穩固整體性組織結構，實現整體性治理目標的重要手段。信息技術的發展使整體性治理得以實現，信息化也成為了整體性治理的重要治理手段。信息化治理手段實現了整體性治理的不同治理主體和利益相關者間的信息共享及互聯共通，有效打破了治理過程中的“信息孤島”的狀況，實現了以整體的、協同的決策方式和服務輸出。

4. 治理機制：責任、協調、整合

?？怂拐J為責任感對整體性治理至關重要。整體性治理的組織結構是由不同治理主體和利益相關者組成，責任機制有效解決了這些沒有隸屬關系但又相互依賴的行動者和組織間的信任和一致性問題。協調是整體性治理中另一個重要概念，整體性治理的協調涉及認知、信息、利益、決策等諸多方面，整體性治理的協調機制既包括協調行動者之間的利益關系，也包括協調行動者與整個合作網絡的關系， 主要包括：價值協同的協調機制、信息共享的協調機制、誘導與動員的協調機制。[9]協調機制有效緩解了整體性治理的過程沖突， 增強了整體性治理組織結構的凝聚力。整合對于整體性治理至關重要，整合機制促進了不同治理主體、縱向治理層級、橫向治理功能的有效融合，推動整體性治理最高水平的實現。

四、構建之道：整體性治理的有效融合

新時代重構現代化的高校內部治理體系，必須堅持前文所述的基本原則，在遵循新時代黨和國家的最新要求的基礎上，充分吸收人類有益成果，運用好整體性治理的理論與方法。

（一）理念革新：回歸人本與公共性

理念是行動的原始驅動力和持久推動力，一般而言，什么樣的理念就會帶來什么樣的行為方式。對高校內部治理體系進行重構，必須進行理念革新，建立起符合時代精神的現代化的治理理念，這是對高校內部治理體系進行現代化重構的第一步。

整體性治理關注公眾需求，是現代治理模式的最新成果，其核心理念是責任性和公共利益導向，與“堅持以人民為中心”“辦好人民滿意的教育”的基本原則相一致，其公共性和現代性特征明顯。用整體性治理理念重構高校內部治理理念，首先要在高校內部深入開展思想政治教育，增強新思想新理念的宣傳力度，特別是增強高校內部治理主體的意識形態工作，促其轉變觀念，增強責任和公共利益導向的治理理念。其次要建立學習機制，推動治理主體主動學習新思想新理念，加強思想理念的自我革新，減少工具理性和外在性的束縛，主動建立起更加關注人的屬性，更加重視人的全面發展和內涵式發展的治理理念。再者，還要在理念革新的過程中全面貫徹黨的教育方針，落實高等教育立德樹人的根本任務，將整體性治理理念與新時代中國特色社會主義發展理念相融合，真正構建起適合我國高校實際情況的內部治理理念。

（二）碎片彌合：構建黨委領導下多元共治的網絡治理結構

整體性治理構建的是網絡化治理結構，強調主體的協調，著眼于部門與層級的整體性運作，并通過制度化和機制建設穩固這樣的治理結構。對高校內部治理結構進行現代化改造，要充分運用整體性治理的制度化手段和機制，彌合“三維碎片”，形成治理主體間新型契約關系，構建黨委領導下的高校內部治理多元共治的網絡治理結構。

一方面，通過制度重建明確黨委領導下多元共治的新型契約關系。近年來高等學校都加快了制度化建設的步伐，但普遍存在形式化的問題，制度效用沒有發揮，導致主體間權力關系異化。對高校內部治理制度體系的重建就是用法治手段構建主體間的契約關系。首先是加強頂層設計，在相關制度中進一步明確黨委的集中統一領導，確保黨委在高校內部治理體系中總覽全局、協調各方的能力和作用；其次是理順主體權力關系，完善黨委領導下的校長負責制，對政治權力、行政權力、學術權力、民主權力的邊界及運行規則進一步明確，增加操作性與約束性；再者要進一步完善縱向治理制度體系，理順校院系權力關系與治理規則，保障院系合理權力的“依法”行使。

另一方面，通過機制創新形成黨委領導下的多元共治格局。整體性治理機制對高校內部治理機制進行創新性建設重點要完善三個方面：一是構建責任機制，主要是責任考核機制與責任追究機制，在制度重建的基礎上，進一步明確主體責任、部門責任，加強責任考核與責任追究；二是構建協調機制，主要是治理主體間利益協調機制、目標協同的協調機制、信息共享的協調機制。還要構建政治-行政-學術-民主參與權力的耦合協調機制、學校-學部-院系縱向層級間的治理協調機制等。[10]三是要構建整合機制，主要包括治理功能的整合機制、治理層級的整合機制、治理部門的整合機制。

（三）溯本求源：精準定位信息化治理手段建設方位

治理的過程是信息的傳遞和執行的過程，信息化是信息傳遞方式現代化和便捷化的重要標志。[11]信息化水平是高校內部治理體系現代化的重要標志，找準高校內部信息化治理手段的建設方位，引入整體性治理的信息化建設方法，是提升高校內部治理手段目標支撐力，推動現代化治理體系建設的重要方面。整體性治理把信息化建設作為實現治理目標的重要手段，重視加強信息共享和互聯互通平臺建設。第一，要樹立起正確的信息化建設理念。要破除原有的“數量至上”“技術至上”等粗放的建設觀念，加強信息化質量建設，在系統引進上要注重功能及實用性；第二，要加強功能整合，提高系統的互通性。加強對橫向功能模塊和縱向層級模塊之間的功能整合，以實現行政功能、教務功能、學生管理功能、校-院-系所的層級功能等功能間互通兼容為最終目標，以打破部門間的“信息孤島”；第三，要加快建設“民主型”信息化平臺建設。打破目前“政務型”平臺壟斷的局面，加快建設起具有民主、互動、多向度功能的信息化平臺，如民主決策平臺、意見收集處理平臺等，以平臺建設增強治理的主動性，增強治理體系的回應性和包容性。

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