地方政府重大事項社會穩定風險評估優化機制研究

趙硯

【摘 要】地方政府重大事項社會穩定風險評估是我國社會治理創新的重要舉措，目前我國重大事項社會穩定風險評估在評估主體、評估內容、評估過程、評估指標和評估方法等方面都存在一定問題。為了更好地為維護安定的社會秩序、建設和諧的社會環境做出貢獻，應從評估主體多元化、評估內容明確化、評估程序規范化和評估指標完善性及評估制度建設5個方面進行改進。

【關鍵詞】重大事項；社會穩定；風險評估；防范機制

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）02-0130-03

近年來，我國各地方政府在重大決策（事項）的社會穩定風險評估（以下簡稱“穩評”）實踐上進行了一系列積極、有益的探索，形成了許多各具特色的寶貴經驗，有效地維護了社會和諧與穩定的大局。但是，我國的“穩評”機制目前尚存在著諸多理念、操作層面的問題。在社會管理創新日益受到重視的今天，需要進一步完善“穩評”機制，使“穩評”機制成為推動社會管理創新的重要內容和手段。本文正是基于社會治理的視角試圖對我國目前的“穩評”機制進行優化。

1 重大事項社會穩定風險評估機制的現狀分析

重大決策（事項）的社會穩定風險評估工作對我國社會治理體制的創新和著力提升風險治理能力有著重要意義。我國“穩評”機制的發展主要經歷了提出、發展和逐步成熟3個階段。

1.1 “穩評”的提出階段

2004年，四川省遂寧市政府率先提出了針對重大工程建設項目的穩定風險進行預估的制度。他們率先提出的“四性”和“五法”概念得到中央有關部門的肯定，從此這兩個概念開始在全國范圍內大力推廣。“四性”指的是對風險進行評定的4個審查項目：合法性、可行性、合理性及安全性。相關部門對這4項數據分別進行評估，確定項目的最終風險判定。“五法”指的是評估工作的5個步驟：第一步是將評估對象確定下來，然后做好前期準備工作；第二步是根據確立下來的評估對象舉行相關會議，并且對評估結果有大致的了解；第三步是將會議確立下來的措施進行落實；第四步是根據實際情況寫調查報告，向上報送；第五步是上級領導對調查結果進行審查并確立相應的應對措施。

1.2 “穩評”的發展階段

江蘇省淮安市是在四川省遂寧市之后第二個開始積極進行“穩評”機制評定工作的城市，其最早開展相關工作的時間是在2006年。“淮安模式”相比較“遂寧模式”而言，有一定程度的進步。這些進步主要包括：一是在原來的基礎上增加了“全程跟蹤”環節，這一環節的增加對于風險的預測和防范有很好的作用；二是“淮安模式”研發出“穩評信息化管理系統”，“穩評”工作可以在網上進行，大大提高了工作效率；三是淮安市率先提出了多元化和第三方評估的先進概念，并且設立了國內首家民辦的“穩評”中介機構。“淮安模式”獲得了政府的認可。

1.3 “穩評”的成熟階段

上海市“穩評”工作的發展比前兩個城市晚，但是其發展機制明顯比前兩個模式更加成熟。其主要特點包括：第一，評估政策規范化、體系化。上海市政府先后出臺了多種針對“穩評”機制的管理條例，“穩評”工作進入系統化進程。第二，“上海模式”對于評估的具體條目有了詳細的規定，明確了必須考察的項目。第三，確立了科學的評估方法，上海市政府專門印發了規范的評估方法，以防止評估過程中出現各種問題。

“穩評”工作自從出現以來，經過了十幾年的發展，“穩評”工作進步顯而易見。其對社會產生的影響主要表現在以下幾個方面：一是對于社會應急的狀態。但是在出現“穩評”機制之后，社會可以在發生緊急情況時主動進行維穩工作。如今，政府已經可以預測緊急事件的發生并提前想好應對措施。二是表現在社會治理結構方面。之前一旦發生緊急情況，能夠進行維穩工作的只有政府。但是現在可以采用多元主體進行參與的方法。三是治理新技術方面的優化。原來的維穩工作只會對社會矛盾進行分析，如今已經可以采用技術手段對社會風險進行分析和判斷。

2 重大事項社會穩定風險評估存在的問題

相對于西方發達國家而言，我國在“穩評”機制方面的意識比較遲鈍。盡管我國已經意識到“穩評”工作的重要性，但是我國的“穩評”工作還存在著很多需要解決的問題。

2.1 評估主體行政化

如今，我國在評估主體的設定方面存在一定問題。政府作為唯一的風險評估部門，其自身的風險只有自己評定，這顯然是不合理的。很多地區已經意識到這一問題的嚴重性，設立了第三方評估機構對政府的風險進行預測。但是這種方法的普及程度并不高，而且不具有強制性。很多地方政府并不把第三方機構的評測放在眼里，認為只是走個形式而已。第三方機構對于風險評估專家不會提出專業性的改進意見，只是為了符合流程。這種情況的發生說明我國公民對于公共事務的主人翁意識還不夠強。很多人認為社會風險完全是政府的事情，風險評估工作和自己的生活沒有任何關系，對認識理解社會風險的積極性也不高。而且，有的地方政府對于座談會、聽證會等讓公民對社會風險進行認識的會議也是走形式，根本不會下工夫去準備。在這種情況下，公民即使想對社會風險機制進行了解也苦于沒有渠道。還有很多地方政府根本沒有告知公民準確的評估信息，導致公民的評估情況與真實情況相悖。

2.2 評估內容同質化

就目前來看，政府在進行風險評定的時候，一般都會按照5個方面的內容進行評估，即遂寧模式中提出的合法性、合理性、可行性、可控性及安全性5個指標的評估工作。目前這種分析模式被廣泛應用于各個地區，評價內容的相似度非常高。很多風險評估工作都將自身的風險和可能會引發的社會風險混為一談。其實這兩者之間存在著很大的區別。社會穩定風險指的是對于社會穩定產生影響的事件發生的概率，而不是該事件發生的概率。

2.3 評估過程靜態化

“穩評”是一個動態過程，需要全程進行跟蹤才能夠得到準確結果。但是動態評估的成本比較高，因此很多地方采用靜態評估法。靜態評估法的局限性比較大，沒有全程根蹤導致其結果具有延時性，很多潛在風險也無法評估。除此之外，風險評估工作的核心在于群眾意見的收集。很多地方只是采取簡單地發放問卷、張貼公告等方式進行群眾意見收集，無法讓群眾真正參與到風險評估工作中來。

2.4 評估指標籠統化

“穩評”工作的開展是我國社會治理工作的創新。其初衷在于充分聽取民眾意見，進行準確的風險評估。但是由于沒有統一的標準，所以在實踐過程中出現了很多問題。我國大部分地方在進行風險評估時都采用“五性”評估法。這5種指標都是比較抽象的觀念，在實際生活中的主觀性比較強，操作起來并不容易。定性分析方法雖然能夠將結果分析出來，但不能得出各種事件發生的概率。

2.5 評估方法單一化

在評估工作中，最常使用的兩種方法是聽證會和問卷調查。這兩種方法的優點在于簡單，能夠很快地收集到信息，弊端是收集到的信息不一定真實。問卷調查只能夠影響一般的群體性事件，對社會輿論的發酵作用很小。聽證會則是將群眾放在一個比較被動的位置之上，而且群眾的心意很難全部表達。

2.6 行政問責形式化

就目前來看，我國對“穩評”工作的責任劃分并不十分嚴厲。雖然國務院頒布的規定中有關于“穩評”工作問責的條例，但是沒有一部法律是專門用來規范穩評工作的。由于沒有法律條文的約束，責任劃分不明確，很多部門之間會推卸責任，互相推諉，造成混亂。

3 完善重大事項社會穩定風險評估的政策建議

完善的社會穩定風險評估機制對于優化社會治理方式，提高社會治理能力有著十分重要的作用，現行的“穩評”機制需要從評估主體、內容、程序、指標和制度建設5個方面進行完善。

3.1 完善評估主體

社會穩定風險評估主體應多元化，只有讓更多的主體參與進來，才能保證評估工作的良性發展。第一，政府應依法依規組織評估工作。政府在一定程度上仍然需要參與到風險評估工作中，但要明確區分風險評估主體的“評估實施主體”和“評估責任主體”。第二，公眾應積極主動參與評估工作。公民的有效參與是實現社會治理主體多元化的重要途徑，也是確保重大事項社會穩定風險評估主體多元化的前提條件。第三，第三方應客觀獨立開展評估工作。重大事項社會穩定風險評估的主體不宜是決策部門或者組織部門，而應該是具有獨立性的第三方評估組織，這樣可以發揮評估的專業優勢，從而保證評估的公平公正。第四，人大代表應全程監督評估工作。地方各級人大及其常委會，可以參與到評估工作中來，在評估工作中發揮監督作用，提高監督的實效性。第五，專家團體應充分發揮“智囊團”角色。在全過程的評估工作中，將來自于各大高等院校的專家團體納入評估主體當中，能夠充分發揮“智囊團”科學決策的作用，因為他們可以用更科學的評估技術與創新的研判視角，做出準確的判斷。

3.2 明確評估內容

制定科學的評估內容，可以從源頭上減少風險的發生概率，保證評估工作朝著良好方向發展。第一，需要完善評估的合法性。國家層面需要出臺相關的法律法規對評估行為進行規范和約束，避免不作為和“尋租”現象的產生。第二，需要完善評估的合理性。在進行合理性評估時，需要廣泛征求群眾意見，與群眾達成共識，兼顧群眾的現實利益。第三，需要完善評估的可控性。由于“穩評”工作的不確定性，應制定詳細的風險應急預案，各地方還應根據地方特點，出臺符合群眾利益和地方民情的處置方案，防患于未然。

3.3 規范評估程序

評估程序是開展“穩評”工作的操作步驟和指南，是確保評估結果科學、合理的依據。評估程序可以遵循以下3個步驟：第一步，初步評估階段。主要包括設置機構、明確對象、風險識別3個方面。第二步，完善準備階段。主要包括開展網絡輿論、征求群眾意見、制度評估方案3個方面。第三步，后期細化階段。主要包括分析風險預測、劃分風險等級、制定評估報告、落實評估意見和實施評估跟蹤5個方面。

3.4 加強制度建設

保證“穩評”工作的質量和水平，必須有相應的配套機制。首先，需要完善行政問責機制。通過參考公眾、專家等意見，轉化單一的問責結構，形成以人大為主，立法、司法、群眾等多方參與的異體問責。同時加強行政問責的法制建設，明確問責的標準，通過法律和系統化的問責體系，杜絕違規行為的產生。其次，需要建立評估信息共享機制。目前，“穩評”工作的相關數據是分散的、孤立的，對“穩評”工作的科學性和公正性產生了嚴重威脅。因此，政府要利用大數據、云計算技術將所有的評估資料及信息形成統一的數據庫，創建一體化的網格化信息平臺，并將所有的評估信息通過網絡等途徑告知公眾，廣泛征求群眾意見。對于公眾的意見，各職能部門要通過專門的信息平臺，認真解答公眾的質疑。最后，落實風險聯動機制。重大事項社會穩定風險評估是一項系統工程，評估主體需要與其他部門一起聯合行動，并制定相應的緊急聯動預案，預防突發事件的發生，維護社會穩定。

3.5 健全評估指標

為了保證“穩評”工作的科學性和合理性，需要從以下5個方面對評估指標進行完善。第一，創新政治方面的風險指標。政治風險指標主要包括信訪成效、腐敗指數、公眾對政府的滿意度、公眾參與政治的意識。第二，細化經濟方面的風險指標。重大事項在經濟方面的社會風險因素主要包括失業率和就業率、居民基本收入的增長率和貧富差距。第三，優化社會秩序方面的風險指標。社會秩序方面的風險指標主要包括社會治安、社會流動人口和社會保障。第四，確定文化方面的風險指標。文化方面的風險指標應該包括宗教文化、民族文化、社會核心的認同度和社會輿論等。第五，構建生態方面的風險指標。生態方面的風險指標是指對自然資源的影響程度。

參 考 文 獻

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