地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題研究

羅順華 李谷隅

摘 要：本文通過梳理城投公司的業(yè)務(wù)范圍和特點，并從政策要求、國資運營及市場化發(fā)展三個角度對城投公司轉(zhuǎn)型的必要性進行了分析，城投公司在轉(zhuǎn)型過程中還存在政策性明顯、公益性突出、行政性濃厚、穩(wěn)定性不足等問題。再從城投公司市場化發(fā)展的角度，結(jié)合城投公司作為投資機構(gòu)的本質(zhì)，建議城投公司通過投資領(lǐng)域多元化、投資模式差異化、投后管理規(guī)范化來實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型 投資 城投

中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）07（c）-030-02

1 地方融資平臺簡述

所謂地方融資平臺，就是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等肥瘠不一的項目。

地方政府融資平臺主要表現(xiàn)形式為地方城市建設(shè)投資公司（簡稱“城投公司”），其名稱可以是某城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等。城投公司的主要業(yè)務(wù)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、土地開發(fā)、根據(jù)政府授權(quán)進行國有資產(chǎn)管理及相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資等。在具體業(yè)務(wù)運營中，城投公司一般是借助政府信用或政府支持，為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資，但其業(yè)務(wù)市場化程度較低，不具備盈利能力。城投公司開展的業(yè)務(wù)主要是體現(xiàn)政府意志，為我國城市建設(shè)做出了突出貢獻。

1.1 業(yè)務(wù)范圍

我國城投公司的業(yè)務(wù)主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)投資、公共事業(yè)、產(chǎn)業(yè)投資、金融、貿(mào)易、養(yǎng)老醫(yī)療、安居工程等。從業(yè)務(wù)性質(zhì)看，可分為公益性業(yè)務(wù)、準經(jīng)營性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)，其中，以公益性業(yè)務(wù)和準經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主，真正開展經(jīng)營性業(yè)務(wù)的城投公司很少，而且經(jīng)營性業(yè)務(wù)在城投公司總體業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)中占比較低。

1.2 業(yè)務(wù)特點

（1）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占主導(dǎo)地位；（2）圍繞城市服務(wù)，以公益性業(yè)務(wù)為主；（3）經(jīng)營性業(yè)務(wù)較少，且投資領(lǐng)域較窄。

2 城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的必要性

2.1 國家政策客觀要求

為有效遏制和防范地方政府投融資平臺所產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險、規(guī)范政府投融資平臺發(fā)展，自2010年以來，《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）、《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號）、《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）等文件陸續(xù)下發(fā)，國家財政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會等對地方投融資平臺的各類融資行為作出了限定，為規(guī)范政府舉債融資制度，指出要建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離平臺公司的政府融資職能。

2.2 提高國資運營效率需要

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2015]22號）中提出以管資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中管理，將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本統(tǒng)一納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，探索國有資本投資運營公司的發(fā)展模式，以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，提高國有資本運行效率，發(fā)揮國有資本規(guī)模效應(yīng)和投資放大效應(yīng)，實現(xiàn)國有資本保值增值。作為地方政府最重要的國有企業(yè)，城投公司一般都集中了地方政府主要的國有資產(chǎn)資源，但受城投公司運營管理能力和投融資體制限制，這些資產(chǎn)主要是為融資而注入，并未進行運營管理，同時部分國有資產(chǎn)沉淀在政府各職能部門，既沒有發(fā)揮融資作用，也未進行集中運營管理。為盤活國有資產(chǎn)，需要加強國有資產(chǎn)管理。因此，城投公司作為最重要的國有資產(chǎn)管理主體，需要轉(zhuǎn)變資產(chǎn)運營管理模式，通過集中管理，優(yōu)化國有資源配置，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

2.3 適應(yīng)市場化發(fā)展需要

受國家宏觀政策影響，“市場化運作、企業(yè)化管理”是城投公司發(fā)展的必然趨勢。第一，城投公司的政府融資職能被剝離，政府不再承擔城投公司的債務(wù)償還責任，為滿足債權(quán)人需要，城投公司只有加強業(yè)務(wù)運營，增強自身造血能力，保證債務(wù)及時償還，才能保證持續(xù)融資能力；第二，城投公司原有業(yè)務(wù)主要是承接政府直接下派的任務(wù)，未來必須采用市場化模式，如政府購買服務(wù)、PPP等模式，保證城投公司投入產(chǎn)出平衡，同時要求公司必須具備市場化運作能力；第三，城投公司的順利轉(zhuǎn)型也代表著債權(quán)人、出資人、員工等城投公司廣大利益相關(guān)方的訴求。

3 城投公司業(yè)務(wù)發(fā)展存在的問題

3.1 政策性明顯

城投公司業(yè)務(wù)政策導(dǎo)向性明顯主要體現(xiàn)為：一是所從事的市政公用行業(yè)受政策限制較大，如定價機制、運作模式等；二是投資重點會隨國家政策或城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)整而調(diào)整；三是作為國有企業(yè)，其投資行為受政策監(jiān)管較多。城投公司主要承擔政府投資項目的融資職能，負責為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、公共事業(yè)項目、安居工程項目等籌集資金，由于這類項目受國際宏觀政策和地方城市政府發(fā)展規(guī)劃影響較大，因此，城投公司的業(yè)務(wù)也會隨著政策變化和規(guī)劃調(diào)整而轉(zhuǎn)型。

3.2 公益性突出

城投公司業(yè)務(wù)的公益性主要表現(xiàn)在項目以社會效益為主，城投公司無法完全從經(jīng)濟角度衡量項目成敗。城投公司作為地方政府的主要投融資平臺，主要承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會公用事業(yè)建設(shè)及其投融資職能，這類項目以“保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”為主，一般具有投資規(guī)模大、受益面廣、服務(wù)年限長、收費低或無收費等特點，同時受地方財政收入限制，地方財政無力承擔這些項目的回購，因此，城投公司很難從這類業(yè)務(wù)中獲取收益。由于這類業(yè)務(wù)在城投公司中屬于主導(dǎo)業(yè)務(wù)，因此，城投公司自身造血能力嚴重不足，削弱了公司的償債能力，主要依賴政府補貼或借新還舊來維持公司運營，最終導(dǎo)致公司債務(wù)規(guī)模越來越大，償債風(fēng)險不斷加劇。

3.3 行政性濃厚

城投公司業(yè)務(wù)行政性濃厚主要表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)主要來自政府指派；二是有可能需要承接與公司業(yè)務(wù)無關(guān)的業(yè)務(wù)，如為困難企業(yè)提供資金支持；三是公司劃入的相關(guān)資產(chǎn)或業(yè)務(wù)主要通過行政手段獲得；四是城投公司作為國有企業(yè)也面臨被整合重組的風(fēng)險。由于城投公司是地方政府直接或由主管單位出資設(shè)立的，加上地方政府計劃經(jīng)濟的管理模式和業(yè)務(wù)公益性特點，城投公司的業(yè)務(wù)主要來自政府建設(shè)計劃或臨時性任務(wù)。無論是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還是公用事業(yè)的運營管理，甚至包括產(chǎn)業(yè)投資，大多是按照政府指令執(zhí)行，城投公司通常是扮演實施者的角色，缺乏作為市場主體的自主性。

3.4 缺乏穩(wěn)定性

城投公司業(yè)務(wù)穩(wěn)定性不足的特點主要體現(xiàn)在：一是城投公司所從事業(yè)務(wù)范圍不穩(wěn)定；二是城投公司的業(yè)務(wù)量不穩(wěn)定；三是政府每年的城建計劃不同，也導(dǎo)致城投公司的融資、投資、建設(shè)等工作量發(fā)生變化，不利于城投公司持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

4 城投公司轉(zhuǎn)型策略

城投公司應(yīng)堅持政府性項目和自主經(jīng)營業(yè)務(wù)“兩條腿走路”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、市場運作。城投公司可進行業(yè)務(wù)板塊化運作，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)板塊、公用事業(yè)板塊、產(chǎn)業(yè)投資板塊、金融板塊等，分別進行基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)運營、產(chǎn)業(yè)投資、金融服務(wù)等業(yè)務(wù)。通過拓展業(yè)務(wù)、優(yōu)化業(yè)務(wù)運營模式增加公司的盈利來源，提升公司盈利水平，增強公司造血能力。

在轉(zhuǎn)型過程中，擺脫過去以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等公益性或準經(jīng)營性項目為主導(dǎo)的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向以經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等為投資重點，通過增強公司產(chǎn)業(yè)投資能力，擴大公司投資范圍，培育公司新的利潤增長點。

城投公司所從事的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等行業(yè)均與地方有密切聯(lián)系，其收入主要來源于地方財政。由于目前我國在城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等市政領(lǐng)域的結(jié)算機制還不健全，加之地方政府財政收入有限，因此，城投公司作為國有獨資公司，很難保證其經(jīng)營收入持續(xù)穩(wěn)定。在此背景下，城投公司若想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須在確保完成公益性或準經(jīng)營性項目投資運營的前提下，積極做好市場前景好、盈利穩(wěn)定、風(fēng)險易控等優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目的篩選分析、包裝策劃和投資管理工作。

4.1 投資領(lǐng)域多元化

城投公司在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)運營、土地一級開發(fā)等領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗，可以充分利用自身在挖掘城市資源、獲取政府支持等方面的先天優(yōu)勢，積極進行相關(guān)產(chǎn)業(yè)的拓展，如工程項目管理、片區(qū)開發(fā)、公用事業(yè)（污水、供水、供氣等）投資等。這類業(yè)務(wù)具有較長的運作歷史，有規(guī)律可循，在經(jīng)營模式及風(fēng)險規(guī)避等方面有一定的經(jīng)驗可借鑒。所以，公司進入這類業(yè)務(wù)領(lǐng)域較為穩(wěn)妥，但利潤空間有限，跨區(qū)域發(fā)展難度較大，不利于公司實現(xiàn)快速擴張。

作為地方政府投融資平臺，部分城投公司已向產(chǎn)業(yè)投資主體轉(zhuǎn)型，在地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)下，通過配套產(chǎn)業(yè)投資資金，增強地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展對社會資本的吸引力，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。從目前國家產(chǎn)業(yè)政策及各地做法看，城投公司的主要產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域包括節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、物流服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)或政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時，也可以根據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，進行生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施如工業(yè)廠房、設(shè)備租賃等的投資。

4.2 投資模式差異化

城投公司在選擇投資模式時，必須根據(jù)投資產(chǎn)業(yè)特點和自身資金實力、技術(shù)水平、管理能力等選擇不同的投資模式。城投公司可以選擇的投資模式主要包括直接投資和通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金間接投資。對于關(guān)系國計民生，且具有一定壟斷性的行業(yè)，若城投公司在資金、技術(shù)、管理等方面能滿足項目需要，可通過直接投資的形式介入；而對于市場化程度較高，且需要發(fā)揮政府的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用的行業(yè)，可通過城投公司設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金進行投資。雖然，目前大多數(shù)產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)起人不是城投公司，但城投公司作為地方政府投融資平臺，可作為基金運作主體，參與基金運營管理。

4.3 投后管理規(guī)范化

要提升投資管理水平，就要保證投資決策的科學(xué)性。城投公司要想實現(xiàn)長期發(fā)展的戰(zhàn)略目標和部署，必須通過投資手段來實現(xiàn)，城投公司投資需要管理者和決策者具有較高的投資管理水平，從而保障投資決策的科學(xué)性。為了避免和降低投資存在的風(fēng)險，應(yīng)對公司的投資項目進行合理的布局，保證投資決策的科學(xué)性，避免決策出現(xiàn)盲目性，根據(jù)公司自身的戰(zhàn)略目標，嚴格對投資進行管理和控制，避免由于個人沖動投資以及主觀臆斷對公司帶來不必要的經(jīng)濟損失，如通過健全法人治理結(jié)構(gòu)，提高決策效率。

投資項目實施過程中，應(yīng)該建立健全投資項目管理制度，加大對投資項目的管理力度。尤其是在財務(wù)管理方面，應(yīng)做好成本管理，提高企業(yè)資金的流動性和收益性。對項目進行嚴格監(jiān)督，降低投資風(fēng)險，保證投資項目各個環(huán)節(jié)的規(guī)范實施。投資項目都存在風(fēng)險，因此城投公司應(yīng)當提高自身的風(fēng)險防范意識，建立健全風(fēng)險管理制度，避免公司在投資高風(fēng)險以及新項目時存在盲目性。同時，建立公司的長遠目標，不以短期利益為主，掌握市場行情，通過科學(xué)決策和風(fēng)險管理制度，降低投資風(fēng)險，保證企業(yè)獲得最大的經(jīng)濟效益。

參考文獻

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