我國碳排放權交易法律制度構建綜述

摘 要：碳排放權交易作為市場化的碳減排手段，日益受到各國重視。我國全國碳市場的建設也于2017年底全面展開。碳排放權交易是一個非常復雜的制度體系，涉及到碳排放權交易主體的確立、客體的定性、碳排放權的初始分配以及交易監(jiān)管機制的設計等諸多問題。對以上問題進行理論研究綜述，可為我國碳市場的發(fā)展提供一些理論參考。

關鍵詞：碳排放權交易；法律制度；主體；客體；初始分配；交易監(jiān)管

自《京都議定書》通過以來，碳排放權交易就被國際社會看做是應對氣候變化的一個重要工具，并被逐漸且廣泛地運用。歐盟的碳排放權交易是其成功的典型，美國四大區(qū)域性碳市場尤其是芝加哥氣候交易所也為碳交易市場的建立提供了豐富的經驗。澳大利亞、瑞士、英國等國家都在為各自碳市場的建立發(fā)展完善而努力，我國也不例外。早在2011年，國家發(fā)改委就召開了國家碳排放交易試點工作啟動會議，確定北京、天津、上海等七省市為首批碳排放交易試點[1]，正式展開了構建碳排放權交易制度的工作；2017年12月19日，國家發(fā)改委就全國碳排放權交易體系啟動工作舉行新聞發(fā)布會，發(fā)改委副主任張勇在會上表示，我國碳排放權交易體系完成了總體設計，已正式啟動全國碳排放權交易體系[2]。

碳排放權交易的健康有序發(fā)展離不開法律的保障。但是，目前我國關于碳排放權交易的規(guī)范性文件除了中央的部門規(guī)章——2014年國務院發(fā)改委頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》以外，主要是地方性政府規(guī)章和相關政策性文件，碳排放權交易管理體系立法效力等級不高。很多學者認為，我國應提升碳排放權交易法律的立法位階，從基本法的層面對碳排放權交易作出規(guī)定。如周文波、陳燕（2011），衛(wèi)志民（2015）提出，我國應依據(jù)國際市場的發(fā)展動態(tài)，吸收他國成熟經驗，在原有的理論和實踐基礎上盡快出臺一部 《碳排放權交易法》，以法律形式明確規(guī)定碳排污權交易相關內容[3]；但羊志洪、鞠美庭、周怡圃、王琦（2011）等學者認為，可以對現(xiàn)行《環(huán)境保護法》、《大氣污染物防治法》等相關法律、法規(guī)進行修改，將構建碳交易市場的內容納入其中，不需要制定新的法律，以降低立法成本[4]；而以邵道萍（2014）為代表的更多學者認為，碳排放權交易法律制度的健全不僅需要在《環(huán)境保護法》中增加碳排放權交易的“頂層”設計，將碳排放權交易制度確立為環(huán)境保護基本法律制度，而且還要對碳排放權交易立法從環(huán)境基本法、專門立法、相關單行法等多層次立法進行完善[5]。在立法順序上，有的學者如童磊、趙雪霜（2011）、張志勛（2012）等主張，先行制定《碳排放權交易管理條例》，待碳交易運行機制逐步成熟以后，再制定專門《碳排放權交易法》[6]，也有學者如李摯萍、程凌香（2012）、王彬輝（2015）等主張應首先制訂一部囊括排放權交易基本問題的專門性法律，再出臺與之相關配套的政策法規(guī)[7]。

可以看出，大部分學者都希望在法律層面給碳排放交易市場的順利運行盡可能全面地保駕護航。但是，法律并不是越多越好，加之立法成本方面的考慮，我們應該充分考慮每一項法律制度成立的必要性。發(fā)改委已于2016年底向國務院提交《碳排放權交易管理條例》的送審稿，這一條例將由國務院出臺，并作為實施全國碳排放權交易的法律依據(jù)，2014年的部門規(guī)章《碳排放權交易管理暫行辦法》自動廢止。發(fā)改委將出臺具體的配套細則，依法對碳排放權交易市場進行管理。[8]我國《環(huán)境保護法》第六條“公民應當采取低碳、節(jié)儉的生活方式”也已經為碳排放權交易市場的建立提供了基本法方面的依據(jù)。因此筆者認為，我國應盡快推動《碳排放權交易管理條例》的生效，并出臺具體的配套規(guī)則。而專門立法的步伐可以稍緩，待全國碳市場運行一段時間后再評估是否有專門立法的必要，并循序漸進完善能源、金融等碳交易相關領域的法律法規(guī)。

具體而言，我國碳排放交易法律制度的基本架構包括如下幾個方面：

（一）碳排放權交易主體

學者們關于碳排放權交易主體的構成主要存在兩種看法：

有學者如林云華（2006）認為，只有從事生產活動，向環(huán)境排放污染物的企事業(yè)單位才能成為碳排放交易的主體。[9]也有學者如冷羅生（2010）認為，除了排污實體，政府、社會組織和自然人等同樣擁有進行排放權交易的權利。[10]白洋（2010）、胡珀（2013）也認為，不僅要鼓勵國內企業(yè)、金融機構等成為碳交易市場的參與者，而且要擴大碳交易主體的范圍，將公民個人和民間團體納入碳排放權交易主體[11]。彭本利、李摯萍（2012）更是指出，多元化的市場主體是碳市場穩(wěn)定和活躍的基礎和前提。碳交易市場是新型市場形態(tài)，碳產品是一種特殊的商品，其交易具有許多特殊性，特別是交易的專業(yè)性較強，在碳排放的監(jiān)測、核定、信息公開、指標追蹤，以及碳產品的發(fā)行、上市，交割等環(huán)節(jié)都需要配套的技術支持。交易主體的多元化既是碳市場運行的規(guī)律，也是發(fā)展的趨勢。[12]

《碳排放權交易管理條例》送審稿采用的是“一般主體”標準，其第十七條規(guī)定：“重點排放單位及符合交易規(guī)則規(guī)定的機構和個人均可參加碳排放權交易”。筆者也認為，賦予多種主體直接參與碳排放交易的機會，可以活躍和繁榮碳市場，促進碳減排。

（二）碳排放交易的客體

碳排放交易的客體是大氣環(huán)境容量，更準確來說，是富余的大氣環(huán)境容量。對此學者們并無很大爭議。但是主體對這種環(huán)境容量所享有的權利，也就是所謂的“碳排放權”，有何特點，是何屬性，學界卻爭議頗多，主要有如下幾種觀點：

1、物權說

這一學說背后又有細分。有的學者認為，碳排放權是一種用益物權，如胡珀（2013）認為，環(huán)境容量的所有權屬于國家，國家為了控制環(huán)境容量向環(huán)境利用者發(fā)放排放許可證，使環(huán)境利用者享有環(huán)境容量的占有權、使用權和收益權，這與《物權法》中的用益物權的法律屬性具有相同之處[13]；也有學者認為，碳排放權是一種準物權，如學者王明遠（2010）就提出，環(huán)境容量要想完全達到“物權”的要求確有相當?shù)碾y度，但站在解釋論的立場上，環(huán)境容量仍在相當程度上能夠滿足物權客體的可感知性、相對的可支配性以及可確定性等相關特征?？陀^說來，環(huán)境容量的物權性并不十分完滿，特別是涉及到支配性等物權的根本屬性時，還需要借助于較為開放和寬容的思維進行解釋方能符合既存理論的基本要求。因此，宜碳排放權定性為準物權，而非純粹意義的物權[14]。也有一些學者對用益物權和準物權不作區(qū)分，如曾文革、彭菁菁（2012）認為，碳排放權類似于民法物權中用益物權，可以將其歸入準物權的范疇[15]。

2、行政許可權

以王彬輝（2015）和王慧（2016）為代表的學者認為，碳排放權的性質應當是一種附義務的行政許可權利，其本質是一種特殊的行政權。這是因為，大氣資源屬公眾所有，政府受公眾之托管理相應的大氣資源。企業(yè)所享有的碳排放權類似于政府發(fā)放的行政許可。碳排放權由政府進行分配，但政府分配的并不是大氣資源本身，而是使用大氣的權利。將碳排放權定位為需要經過行政許可取得的權利，那么在實踐證明現(xiàn)行的氣候變化政策的減緩效果不佳時，政府可以在無須補償企業(yè)的情況下收縮碳排放權的總量，而無需涉及到行政征收、行政補償?shù)葐栴}以及諸多物權法上限制，這將有利于保障持續(xù)削減碳排放總量[16]。

3、財產權

郭冬梅（2015）認為，環(huán)境不是特定、獨立之物，不能成為物權的客體。碳排放權的物權化會和物權的排他性產生根本性的沖突。她認為，碳排放權并不是嚴格意義上的法律概念。是人們出于氣候變化保護的初衷，在全球范圍內做一個分配，具體到各國承擔的減排任務，又因各國技術、科技、管理水平差異而表現(xiàn)出不同的“業(yè)績”，所以才會出現(xiàn)一個減排指標“無法實現(xiàn)”和“超額實現(xiàn)”的對沖，所以交換機制必須創(chuàng)設。而交換的基礎實際上是各國各企業(yè)自身的一種無形財產權，因為在企業(yè)績效考核中，這種成本要計算進去[17]。

丁丁、潘方方（2012）則基于創(chuàng)新的角度，認為我們應該采用英美法上的“財產權”概念，創(chuàng)設出一種“新財產權”。他們認為，財產即是法律上的權利，財產權是財產的表現(xiàn)形式。此種財產并不依附于所有權。也就是說，在英美的財產法制度下，只要法律賦予特定的主體相應權利，那么該權利就為財產。該特定的主體所擁有的對某一資源的占有、使用、收益的權利都為其財產，通過財產權的形式表現(xiàn)出來。這種新型財產權在權利的實現(xiàn)上依然體現(xiàn)為大氣環(huán)境容量資源的使用和收益，可以通過單行立法的方式予以確認[18]。

其實，無論是“財產權學說”，還是“物權學說“，均認為碳排放權是一種新型的財產。持物權學說的學者試圖通過擴大解釋來實現(xiàn)碳排放權的物權化。但是，碳排放行為畢竟是一種帶有負外部性的行為，缺乏傳統(tǒng)物權在道德意義上所具有的正當性；而且，現(xiàn)行《物權法》中并沒有碳排放權物權化的法律依據(jù)，將碳排放權定性為用益物權或準物權都有違“物權法定原則”；持財產權學說的學者想要通過法律制度創(chuàng)新特別是新的立法將碳排放權納入到我國法律體系之內[19]。但這樣的“新財產權”定義，與我國現(xiàn)有法律制度的話語體系不相符合，容易造成誤解。筆者也認為，可以將碳排放權模糊界定為一種行政許可權，這樣政府在管理碳排放權時便可以享有更多的彈性。但這并不代表著政府管理碳排放權交易時可以任性妄為，其管理行為仍需遵守行政法的一般規(guī)定。

（三）碳排放權的初始分配

碳排放權的初始分配方式主要有兩種，有償分配和政府免費分配。有償分配又分為拍賣和以固定價格出售兩種形式。除了少部分學者如曾剛、萬志宏（2010），袁溥、李寬強（2011）等主張應實現(xiàn)完全拍賣[20]之外，大部分學者如于楊曜、潘高翔（2009）、張志勛（2012）、蘇建蘭、郭苗苗（2015）、康增奎、趙欣冉（2015）等都建議建議采取漸進式、分行業(yè)的轉變辦法。在采取無償模式初步建立起市場后，隨著基礎條件的逐步完善，逐年降低免費分配的比例配額，增加有償購買的比例，最后形成以拍賣為主要分配模式的公平、高效的市場化碳排放權分配制度[21]。

許可或配額初次分配的方式既關系到碳排放的目標的實現(xiàn)，也關乎企業(yè)乃至國家正常的經濟發(fā)展。實際上，學者們對碳排放權的初始分配方式意見的不一致也僅僅是因為其所考慮的碳排放權交易發(fā)展階段不同而已。整體而言，免費分配方式更容易為企業(yè)所接受，但會帶來分配的不公；而拍賣的方式公開透明，可以保障分配的公正性，但其帶來的經濟成本卻會為企業(yè)所抵觸。所以學者們基于雙重考慮，都建議在碳排放權交易市場建立初期，先采用免費分配的方式使市場得以運行，再慢慢加大有償分配的比例以實現(xiàn)市場公正。至于最后能不能實現(xiàn)完全的拍賣，則需要依靠實踐來出真知。

（四）交易監(jiān)管機制

碳交易市場是一種新興市場，投機性很大，加之其專業(yè)性強，存在信息不對稱，主體多元化，交易環(huán)節(jié)又多，對碳市場的交易進行監(jiān)管就顯得非常重要。曾剛、萬志宏（2010）就認為，如果缺乏有效的監(jiān)督，企業(yè)的實際排污量就有可能超過購入的排放權，出現(xiàn)多排污少治理的情況。如何在有限的資源條件下，對排污企業(yè)實施有效的監(jiān)督和措施，確保企業(yè)遵守排污規(guī)則，是排放權交易制度研究的另一個重點[22]。但這兩位學者只提及了監(jiān)督的重要性，而沒有對監(jiān)督的具體措施提出建議。

有一些學者如于楊曜、潘高翔（2009）則對監(jiān)管機制的具體構建提出了自己的建議。他們認為，信息公開非常重要，我國應該按先自愿到逐漸法律強制化的過程逐步建立碳排放信息公開制度，由政府主導建立企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)庫，通過第三方檢測、企業(yè)申報、主管機關審核輸入數(shù)據(jù)庫并公開，同時配合不定時地抽檢和懲罰制度，保證信息的準確性[25]。羊志洪、鞠美庭、周怡圃、王琦（2011）等學者則還認為應該建立連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)，對排放數(shù)據(jù)進行科學、合理的監(jiān)測和審核；以及建立違法排放和不實數(shù)據(jù)記錄系統(tǒng)，對交易進行跟蹤監(jiān)督和管理，維護市場秩序[23]。

更有學者從宏觀角度出發(fā)，認為應該建立一個由環(huán)保部門、行業(yè)協(xié)會和交易所三方協(xié)調的三級監(jiān)管體系。三方既協(xié)調合作，又各司其職。于楊曜、潘高翔（2009），童磊、趙雪霜（2011），李摯萍（2012）等學者就持有上述觀點[24]。

即使是作為世界上最成熟碳市場的歐盟碳排放權交易市場，也出現(xiàn)了市場濫用、價格操縱、市場欺騙尤其是指標盜竊等問題，給碳市場主體帶來了巨大的損失。碳市場本身就是一個信用市場，監(jiān)管不力會讓參與者對碳市場失去信心，給這一市場的運行帶來致命打擊。因此筆者認為，我國不僅應該從機構制度上對碳市場進行全面監(jiān)管，建立碳金融業(yè)務風險管理體系以及明確法律責任，也要注重發(fā)展監(jiān)管的硬件設施，為我國碳市場的運行提供強大的技術支撐。

各國實踐都表明，碳排法權交易作為一種融合了市場激勵與政策導向的公共治理手段，不僅能夠有效實現(xiàn)碳減排的目標，為減緩氣候變化貢獻力量，對于金融機構相關業(yè)務的發(fā)展也有著重要的意義。

中國全國碳市場的建設于2017年底才全面展開，當務之急必然是試點省市和全國碳市場的連接問題，但這方面的學術成果卻還相當少。在碳市場建立起來后，是否應該對價格進行調控，如何調控，是否應該引入存儲與借貸機制，如何引入都是需要學界繼續(xù)研究的問題。李志學、張肖杰、董英宇（2014）等學者指出，隨著碳交易市場的逐漸成熟，開發(fā)衍生產品是碳交易市場發(fā)展的必然趨勢，碳匯融資項目、碳匯理財產品、碳匯期權期貨交易等一系列碳金融產品也在應運而生[25]。那么如何對這些碳金融產品進行管理，甚至是如何應對碳金融犯罪，也都是需要學界研究的方向。

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作者簡介

毛韞縈（1994-），女，漢，湖南岳陽人，武漢大學法學院2016級碩士研究生，環(huán)境法專業(yè)，研究方向：國際環(huán)境法。

（作者單位：武漢大學 法學院）