撤縣設區進程中的居民融入研究

沈占波 吳志剛

【摘 要】基于提升城市競爭力及多方面原因，撤縣設區在全國各地得到廣泛實施。然而，居民融入是影響撤縣設區積極作用發揮的重要變量。鑒于以往研究尚未對撤縣設區后的居民融入進行系統研究，文章探討了撤縣設區進程中的居民融入問題，并給出相應的解決措施。經過調研分析發現，撤縣設區后的居民融入并不理想，影響了撤縣設區積極作用的發揮，進而從政府和居民兩個層次給出對策建議。

【關鍵詞】撤縣設區；居民融入；協同發展；再社會化

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）05-0220-02

行政區劃調整是國家進行區域有效管理的重要方式，也是政府促進當地發展的重要手段，因此成為當前全國各地政府的選擇。根據實質性變化，撤縣設區指市（直轄市、地級市）通過行政手段將其所轄的縣（縣級市）調整為該市轄區（即市區），其本質是運用行政手段調整行政規劃。

1 研究背景

撤縣設區的出現一般以1960年國務院批準撤銷沈陽縣設立沈陽新城子區為標志，但其大規模興起發生于改革開放后。目前，撤縣設區的熱潮仍在繼續，反映出其具有不可忽視的積極作用。通過梳理以往研究，有關撤縣設區積極性的論述集中于以下方面：擴展城市發展空間，提升城市經濟實力；加強城市輻射效應，促進城鄉協調發展；提高政府運行效率，降低城市治理成本。然而筆者認為，上述積極作用得以充分發揮的前提在于撤縣設區所涉及的居民能夠真正融入該進程。

關于居民融入問題，現有文獻尚集中于流動人口在當地的社會融合，而撤縣設區后的居民融入可借鑒相應的研究成果不多。任遠、鄔民樂將社會融合定義為個體和個體之間、不同群體之間或不同文化之間互相配合、互相適應的過程，并以構筑良性和諧的社會為目標。同時，他們還進一步論述了社會資本、社會排斥、人力資本和勞動力市場狀況與流動人口社會融合的關系。何建寧在研究“村改居”居民的社會融入時重點考察了群體自身的基本特征、物質資本、人力資本和社會支持4個方面的正負向影響?？傊谌刖用竦纳鐣Y本、人力資本、物質資本是內部影響因素，社會支持和排斥是外部影響因素。

近年來，撤縣設區在全國得到廣泛實施，同時相關文獻缺乏針對撤縣設區進程中的居民融入問題的系統研究。基于此，本文借鑒社會融合研究成果，對撤縣設區進程中的居民融入問題進行研究，旨在豐富相關領域的理論成果，并為實踐當中的撤縣設區積極作用的更好發揮貢獻力量。

2 撤縣設區進程中的居民融入問題分析

通過對保定市撤縣設區的調研，筆者發現當前撤縣設區進程中的居民融入狀況不容樂觀。

（1）政策宣傳力度欠缺，導致居民了解不夠深入。撤縣設區后的居民融入概況首先反映在居民對相關政策的了解程度上，只有及時準確地了解，才能促使居民充分理解撤縣設區的優勢，具備積極配合政策實施的主動性。但是，各地的相關政策宣傳并未充分實現信息的及時、準確傳遞，導致政策信息的遺失率和失真率極高，影響居民融入。

（2）協同發展不足，阻礙居民的實質性融入。發揮中心城市的輻射帶動作用是撤縣設區的主要動因之一，但當前全國撤縣設區后的系統發展效果不盡如人意，甚至出現“順德現象”。一方面，撤縣設區后的原縣域與市區的經濟實力差距短期內難以縮減，即原有的經濟基礎差別并未消除而只是內化，造成虛假城市化現象；另一方面，相關的社會福利措施短期內不能實現平等，民生保障和社會公共服務繼續呈不均衡狀發展，即轉變過渡期內不完全的再領域化使得兩者之間的社會民生領域存在割裂，影響居民融入。

（3）管理體制混亂，影響居民的融入體驗?？h作為一級獨立的行政單位，本身擁有相當大的自主性，而撤縣設區作為區縣重組的重要形式，其體制轉變的難點不僅在于要逐步突破原縣體制運行的路徑依賴，更在于要逐步轉化原縣體制框架的自主權力，該行為一旦組織不當，就會產生體制摩擦及管理真空問題。此外，市政府在撤縣設區后的城市整體規劃管理上缺乏總體、明確的布局，在資源分配、功能布局上還未形成成熟的發展機制，極易引發所轄區的不滿情緒。

（4）社會排斥嚴重，激化居民的不滿情緒。作為一種行政調節手段，居民融入還需要外部社會的支持，尤其是消除原市區居民對融入居民的認知差異。一方面，由于轉型過渡期的存在，居民融入面臨制度維度的社會排斥，形成民生的“社會屏蔽”；另一方面，由于原市區居民與原縣域居民的割裂，居民融入還面臨社會文化上的排斥。

（5）身份轉變失調，打擊居民再社會化的積極性。作為一種再社會化過程，居民融入涉及對自己原有群體身份的認同和對融入地身份的認同。然而，當前撤縣設區后的居民身份轉變失調，其不僅在于傳統意識的根深蒂固，更重要的是居民的社會資本、人力資本、物質資本的負面作用。

原縣域居民在撤縣設區后仍局限于原有的社會網絡，并不積極尋求新的社會渠道以融入新的社會環境；撤縣設區后的原縣域居民在人力資本上存在明顯的劣勢，導致其不能適應城市化進程中的角色轉變；此外，當前居民的物質資本較為充裕，在一定程度上影響其參與城市活動的積極性。

3 發展建議

本文基于政府和居民兩個層次，針對頂層設計和具體規劃提出相應的發展建議。

（1）頂層設計：統籌城區發展整體規劃，加快區域融合步伐。城市整體規劃是指導城市發展的綱領性文件，是向居民傳達城市發展愿景的載體，是提高居民認同感、歸屬感和榮譽感的有效手段，同時也是更好推進撤縣設區的“指向標”。例如，杭州市撤縣設區對余杭和蕭山的經濟績效影響存在差異，原因為杭州城市總體規劃對二者的功能定位影響了其發展進程。因此，政府在推進撤縣設區的發展過程中，需要制定城區發展的整體規劃，合理考慮不同區域的發展方向，發揮理論的先導作用。

（2）治理體制：協調推進治理體制轉型，構建新型城區關系。構建科學合理的政府治理體制是推動撤縣設區相關工作實施的根本保障，是提高居民融入的政治保障?；诖耍凇笆小h政府”向“市—區政府”的轉變過程中，應根據現代公共管理理念，構建政府協調發展機制，合理劃分政府內部的權責內容，以期實現市政府的統籌性和區政府的自主性兩者間的平衡。

（3）信息宣傳：加強政策宣傳，獲得居民的認同和支持。居民融入與居民了解呈正相關關系，因此應加強對撤縣設區信息的宣傳力度，提升居民對政策的了解程度。由于撤縣設區的長期性、系統性和復雜性，信息的宣傳應當具備反復滲透、影響廣泛、雙向交流的特點。同時，根據調研數據顯示的居民媒體使用習慣，可以分別運用互聯網、電視報紙等傳統媒介及制造社會熱點等方式來提高宣傳的針對性和有效性。此外，發揮各級政府組織的作用，確立政策的權威性和準確性。

（4）經濟建設：科學定位各區布局，有效利用優勢資源。居民融入的實現依賴于經濟層面的融入，即提升居民融入的重要舉措在于發展撤縣設區后的區域經濟，防止出現經濟滑落、發展不協調的負效應。首先，調整好撤縣設區后各區域的產業對接，促進城區經濟協調發展；其次，根據各區資源狀況逐步打造空間布局合理、主體功能突出、競爭優勢明顯的特色經濟區，最大化資源優勢；最后，順應經濟發展的大趨勢，優化經濟發展質量，提升居民的社會融入度。

（5）民生保障：加強民生基礎設施建設，促進發展成果共享。民生是居民關注的重點，也是提升居民融入感的重點建設領域。首先，進一步完善社會保障體系，增強其公平性；其次，大力協調發展社會事業，構建互聯互通的綜合交通體系；再次，深層次推進社會治理工作，為社會發展提供良好的外部環境；最后，重點關注“三農”問題，保證撤縣設區原縣域農民的利益。

（6）自我發展：推動社會文化交流，提升居民再社會化資本。撤縣設區的重點發展是使居民實現心理和文化層次的深層融入。首先，政府應當宣傳積極的城市文化，提升居民的心理認同感；其次，在空間和時間上擴展居民的交流渠道；再次，打造多元社會支持主體的就業創業環境，激發居民參與城市社會的積極性和能動性；最后，系統組織職業培訓和再教育，提高居民再社會化的資本能力。

（7）廣泛參與：充分發揮社會各界力量，營造社會融合氛圍。社會融合涉及經濟、社會等多個層次，是一個緩慢、長期的過程。因此，在政府主導的基礎上，還需充分尋求社會各界的廣泛支持和共同參與。首先，強化社區各項功能，發展社區家庭網絡；其次，發揮原市區文化向心力作用，營造城市共同文化理念；最后，創造城市整體品牌，增強城區居民的文化榮譽感和責任感。

4 結語

作為促進社會發展的重要手段，撤縣設區的熱度依舊不減。然而，政府采取措施應當立足于人民利益，由此撤縣設區后的居民融入應當成為研究重點，這是本文的出發點。此外，實現居民融入是一項復雜的系統工程，其發展不囿于上述內容，還應結合實際情況制定科學合理的發展路徑。

參 考 文 獻

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[責任編輯：高海明]