新時期長江流域水利工程建設質量監督管理初探

朱波 馮亦佳 翁月嬌

摘要：黨的十九大以來，水利工作被放在國家基礎設施網絡建設的首要位置，水利事業發展逐漸進入保障國民經濟發展、推動重大水利工程建設的新時期。一系列國家、水利部方針政策表明，水利工程質量管理已成為水利事業穩定發展的一項基礎性工作。本文通過系統總結長江流域質量監督工作經驗，從完善長江流域監督體制機制、創新長江流域監督工作思路，推進長江流域水利工程建設質量監督工作進行探究與思考。

關鍵詞：水利工程；質量監督；長江流域

中圖法分類號： F426.91 文獻標志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0415

在我國經濟建設取得重大成就、發展質量和效益不斷提升的新形勢下，水利事業發展取得了很大進步，逐步進入保障國民經濟發展、推動節水供水重大水利工程建設的新時期。黨的十九大報告對“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”進行部署，明確提出“質量第一”“質量強國”理念。《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》中提出，要提升建設工程質量水平，推進全面質量管理，加強全面質量監管[1]。水利工程質量監督工作面臨前所未有的機遇和挑戰。長江流域水利工程質量監督工作致力于不斷優化質量監督工作體制機制，強化質量監督管理，創新質量監督工作方式，深入探索和研究長江流域水利工程建設質量監督工作未來的發展方向。

1 長江流域質量監督工作現狀

1.1 質量監督工作總體情況

近年來，水利部172項節水供水重大水利項目建設不斷推動，長江流域共有46項，水利部水利工程建設質量與安全監督總站長江流域分站參與直接監督的項目已達近10項。包括江西峽江、浯溪口水利樞紐工程，湖北荊江大堤綜合整治工程、湖南洞庭湖近期治理工程、貴州省夾巖水利樞紐及黔西北供水工程、云南滇中引水工程等。此外，水文設施監督、信息化監管也逐漸成為長江流域質量監督管理的新領域。

1.2 長江流域水利工程建設質量監督工作情況

長江流域水利工程建設質量監督通過多年的監督實踐，逐步構建和完善了質量監督日常檢查、質量監督巡查和質量監督抽檢一體化的質量監督管理體系。

在建設高峰期開展日常的監督檢查工作，對承擔的每個建設項目均成立了質量監督項目站，項目站采取了靈活主動的方式開展監督工作。對于大型、重點水利水電工程，項目站人員常駐現場，并派駐2至3名質量監督管理人員負責現場的日常監督管理工作。

結合工程建設進展情況，積極開展質量監督巡查工作，每年年初制定工作計劃，邀請有關領導和專家組成巡查組，對監督的在建大中型工程，開展1至2次全面的質量監督巡查工作，對巡查發現的問題及時提出質量監督巡查通報，分年度有側重地對混凝土、金屬結構以及土方等專項施工重要節點開展巡查。

每年度委托甲級資質的質量檢測單位對所監督工程的原材料和實體質量進行質量監督抽樣檢測，提出質量監督抽樣檢測報告，為質量監督檢查提供科學、客觀、有效的數據支撐。

1.3 新時期長江流域質量監督工作的特點分析

與過去傳統的質量監督工作相比，新時期長江流域質量監督工作存在范圍更廣泛、監督對象更全面、監督難點更多、戰線更長、監督形式更多樣等諸多特點[2]。其中在監督范圍上，項目建筑類型齊全，除以往監督的樞紐工程、堤防工程外，新增加了長距離引調水工程、基礎設施工程、信息化工程的監督。在監督對象上，涵蓋了各種大壩類型、堤防工程以及隧洞、泵站、橋梁、建筑房屋、基礎設施設備等多類項目，內容更加全面。在監督難點上，面臨著高壩施工、巖溶地帶隧洞開挖、高大跨橋施工、高邊坡開挖等多項重大施工技術難題，同時引調水工程和基礎設施工程大部分項目均地處山區，存在點多面廣，專業性強，項目建設地點較多且分散、偏遠，監督環境條件艱苦。在監督形式上，傳統意義上的注重實體工程質量監督逐步向注重質量體系和規范質量行為轉變，注重施工階段質量監督逐步向工程建設全過程監督轉變，注重事務性微觀監督逐步向綜合性宏觀監督轉變，對監督工作的形式轉變要求更高。長江流域的質量監督任務因此更加艱巨，監督挑戰空前巨大。

1.4 新時期質量監督工作的發展需求

與新時期長江流域監督形勢相對應的是，質量監督工作發展不充分、不平衡等問題凸顯，長江流域監督管理存在幾個方面的突出問題，監督工作亟待進一步發展：一是體制機制要進一步完善，新時期的監督工作對人員數量、素質的要求更高，急需新增一批具備綜合性、專業性的人才隊伍投入長江流域監督崗位上來，同時制度也需要進一步優化以適應新時期監督工作的需要。二是工作方式要逐步創新，對不同類型的工程項目，采取有側重的方式監管，實行質量分類和差別化管理，做到因地制宜。三是監管方式要與時俱進，對線性工程要采取信息化手段開展監控式管理，實行遠程監督。

2 創新流域水利工程建設質量監督工作思路

新時代長江流域水利工程建設質量監督工作應致力于不斷完善工作機制、不斷夯實質量監督保障能力、創新質量監督工作思路，對參建各方質量行為和工程實體質量開展全面監督檢查，督促參建各方建立健全質量管理體系并保持有效運行，保障流域內重大水利工程建設的順利實施。

（1）健全質量監督工作制度。在新時期，質量監督工作制度需要進一步優化，以適應新時期監督工作的需要。長江流域應通過深入開展《長江流域水利工程質量監督工作檢查辦法研究》《長江流域水利工程建設質量監督工作手冊》《長江流域水利工程建設質量監督機構發展規劃》等課題研究工作，及時將理論知識和實踐工作相結合，組織專家和人員研究編制長江流域質量監督工作手冊和辦法，規范不同項目不同時間段的質量檢查、巡查和抽檢的工作程序，從質量監督手續的辦理、對參建各方行為體系檢查、對工程實體的一般及抽樣性檢查工作出發，不斷細化各項工作過程質量控制。明確長江流域質量監督工作的組織形式、對象和范圍，進一步引導、統一、規范長江流域水利工程建設質量監督管理工作，為質量監督工作提供有力的制度保障。

（2）加強質量監督機構能力建設[3]。新時期的監督工作對人員數量、素質的要求更高，急需新增一批具備綜合性、專業性的人才隊伍投入長江流域監督崗位上來，通過開辦一系列質量監督培訓班加強對這類人員的教育，要求監督人員熟練掌握有關政策、法律、法規和技術標準以及混凝土結構、金屬結構、工程地質等專業知識，組織各項專業齊備的專家巡查組開展巡查工作，并通過選擇合理的第三方抽檢機構開展監督抽檢，逐步使監督機構數量、能力與新形勢下水利建設發展相適應，切實承擔起水利工程的質量監督職責，為長江流域質量監督工作提供有力的組織保障。

（3）推進新型質量監督模式。長江流域水利工程建設質量監督具有很強的綜合性，需要注重參建各方健全質量體系和規范質量行為監督、注重工程建設全過程監督、注重綜合性宏觀監督[4]。在長江流域推行質量分類監督及差別化監督，做到因地制宜。對大型水利樞紐項目、長距離引調水工程等進行重點駐站監管，對堤防工程、基礎設施工程等工程則采取巡回檢查的方式，合理優化各項資源配置。并在此基礎上通過不斷加強對項目質量監督形式研究，提出更為合理的質量監督模式。另外，新時期質量監督管理的方式方法也要不斷創新，如研究開發長江流域質量監督信息網建設、拓寬社會監督渠道、強化流域內“飛檢”措施、建立建設質量評價及預警機制、實行工程質量終身責任制等，為長江流域質量監督提供有力的方式方法保障。

（4）強化聯合監督工作和社會公眾監督。通過合理地借助外力，對部分中央投資、省際交界的流域內重大水利工程項目尋求與水利部總站、省（市、自治區）中心站聯合建站，科學劃分各級質量監督機構責任事權，使各級質量監督職責充分發揮，工作優勢互補，共同監督管理，實現全覆蓋、動態化監督，有效保障流域內質量監督水平。通過公布質量監督舉報電話和電子郵箱，要求參建各方在項目建設中設立項目建設管理責任工作牌，及時將監督檢查發現的工程質量問題多且屢查屢犯的典型單位及時反饋給建設行業主管部門信用平臺供公眾監督，充分發揮社會公眾監督的作用，提供有效的外力保障。

（5）加強質量監督信息化管理。監管方式要與時俱進，對工程項目采取信息化手段開展監控式管理，實行遠程監督。逐步推動流域內水利工程建設實時監控系統、衛星遙感遙測監控系統[5]、水利工程質量監督信息系統等信息化工程建設，實現與水利部、各省水利工程質量信息平臺的互聯互通和信息共享，按政務公開相關規定發布質量信息。同時與已建成的“全國水利建設市場信用信息平臺”聯網，將檢查出的質量問題納入各生產經營單位信用信息系統，由質量監督機構參與信用體系評價和管理，為長江流域質量監督提供信息化科技保障。

3 新時期長江流域建設質量監督工作的思考

通過不斷創新工作思路和工作方式，能夠促進新時代長江流域質量監督工作不斷發展，但過去的實踐工作經驗也反映出監督工作本身還面臨著一些實質性問題：質量監督機構發展不平衡，性質設置定位不清晰，監督機構執法地位不明確、權責不對等，監督信息化科技創新滯后，社會參與度不夠、輿論監督不足等，這些問題在一定程度上仍然制約了長江流域質量監督工作的進一步發展。因此，圍繞如何更加高效全面地開展水利工程建設質量監督工作，切實發揮監管作用，值得思考。

（1）強化質量監督執法屬性。強化執法屬性是增強監督工作強制性和權威性的必要手段，《建設工程質量管理條例》中第四十八至五十條明確提出質量監督為執法行為，水利部發布的《2010年公告第8號》執法目錄表中明確了水利部權限內包括“涉水產品質量的項目”。目前流域機構質量監督機構開展監督工作時缺乏效力，對于發現的質量問題，除了責令改正或聯系地方水行政主管部門處理，缺少權威性的處理手段。合理賦予質量監督機構執法性質，為監督管理人員辦理質量監督執法證書，制訂頒布水利質量監督管理執法管理辦法及處罰規定；或將質量監督管理執法納入水政執法范圍內，制訂并頒布具體的執法細則及處罰規定，從而明確行政執法權，對所有監督檢查后發現的問題，能及時促進各參建單位在有效時間內整改完成，保證質量監督工作的合理性和權威性，從根本上制約不規范質量行為的發生。

（2）推進流域質量監督管理科技創新。加快推進水利工程質量管理信息化建設，圍繞智慧水利建設，推動信息化、大數據化等和質量監督工作相結合，建立集合各水利生產經營單位工程概況信息、質量監督手續辦理、項目劃分、質量評定和驗收資料備案、質量行為以及實體檢查意見和記錄、質量管理黑名單以及社會輿論監督等于一體的流域綜合性質量監督管理信息平臺和基礎數據庫，利用信息化管理手段，共享并及時溝通、傳遞和處理行業質量監督全部信息，并與當地水利建設部門招投標等現有系統連接，實現信息互聯互通，將質量監督情況及時反饋市場，對市場招投標給予信息支持，對相應企業招投標加分或減分，提高質量監督管理效率，充分發揮社會公眾監督的作用。

（3）有效發揮社會輿論監督作用。在流域各所監工程工地現場設置舉報箱、舉報電話和舉報辦郵箱，及時將舉報的相關問題通過信息平臺發布，自覺接受社會公眾監督和新聞媒體監督。監督機構在現場監督檢查發現的問題，及時在工程項目現場反饋，通過設置公告信息電子公示牌將發現的問題發布曝光，征求工程各有關職工群眾員意見。健全新聞媒體和社會公眾廣泛參與的水利工程質量監督機制。不斷擴大新聞媒體輿論監督的公眾參與范圍，方便社會公眾了解水利工程質量監督的具體情況，并參與監督。引導加強水利行業企業的內部監督，保障職工群眾對質量的監督權，鼓勵職工群眾監督舉報各類質量、安全隱患。注重總結推廣其他地區和單位加強質量監督工作的先進經驗和做法，提高監督實效。

（4）合理建立水利行業質量監督與市場之間的紐帶關系。水利作為“國民經濟和社會持續穩定發展”的重要基礎和保障，是現代國民經濟建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統，具有很強的公益性、基礎性和戰略性。這種性質確定了水利離不開政府的主導，為激發水利事業發展與市場化的關系，進行協調機制，需堅持政府主導辦水利，合理劃分中央與地方事權，更大程度更廣范圍發揮市場機制作用。

水利行業質量監督作為水行政主管部門的一項法定職責，強化水利工程質量與市場監管，是法律規范確定的工程建設領域中的一項基本制度，是政府對水利工程建設環境進行行政監管的一項手段，同樣需形成水利行業質量監督對水利建設發展的倒逼機制，令建設主體在水利事業建設發展過程中自覺認識到質量工作的重要性，激發市場、社會的活力和創造力，進一步提高質量監管的效率和質量。

參考文獻：

[1]中共中央國務院.中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見[Z].2017-9.

[2]胡學家.中小型水利工程質量監督實踐探析[J].工程建設與管理，2013（4）：30-31.

[3]全面提升水利建設質量管理能力和水平[Z].中國水利報，2013-3-1.

[4]水利部.關于進一步明確水利工程建設質量與安全監督責任的意見 [Z].2014-12.

[5]魏顯棟.長江流域水政執法監督的實踐與思考[J].人民長江.2014，45（23）：14-17.

Abstract： Since the 19th CPC congress， water resource infrastructure development is given first and foremost piority in the national infrastructure network， the water sector development has entered into the New Era featured with development of major water projects for safeguarding national economy. A series of national and water policies show that the water conservancy project quality management is fundemental to ensure the steady development of water resources.This paper presents a systematical review of water project quality supervision experience in the Yangtze River Basin and discussions on how to improve water project quality supervision through institutional arrangements and innovations in quality supervision.

Key words： Water Conservancy Project； Quality Supervision； The Yangtze River Basin