用主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)領各類空間性規(guī)劃

黃勇　周世鋒　王琳　倪毅

摘要：“多規(guī)合一”是中央全面深化改革的一項重要任務，也是近年來學術界研究的熱點。本文從空間性規(guī)劃的矛盾問題分析入手，提出推進“多規(guī)合一”的關鍵是要明確并編制一個“頂層規(guī)劃”，以統(tǒng)領各類空間性規(guī)劃。在此基礎上，進一步建立分工清晰的空間規(guī)劃體系和權威高效的規(guī)劃協(xié)調機制，對各類規(guī)劃進行統(tǒng)籌細分和銜接協(xié)調，從而實現“多規(guī)合一”。在“頂層規(guī)劃”選擇上，發(fā)展規(guī)劃體系與空間規(guī)劃體系是相對并行的兩大規(guī)劃體系，比較可行的解決方案是對既有主體功能區(qū)規(guī)劃進行深化完善，將其作為“頂層規(guī)劃”。本文重點從規(guī)劃內容、層級和方法上，提出了深化完善主體功能區(qū)規(guī)劃的思路和方法，并對建立空間規(guī)劃體系和規(guī)劃協(xié)調機制等提出建議。

關鍵詞：主體功能區(qū)規(guī)劃“多規(guī)合一”規(guī)劃體系

作者簡介：

黃勇，浙江省發(fā)展和改革委員會原副主任、浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院原院長、研究員；

周世鋒，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副總規(guī)劃師、研究員；

王琳，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院高級工程師；

倪毅，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院工程師。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立空間規(guī)劃體系。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》進一步指出，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。本文認為，推進“多規(guī)合一”的關鍵是要明確并編制一個“頂層規(guī)劃”，以統(tǒng)領各類空間性規(guī)劃。從當前各類空間性規(guī)劃看，無論是規(guī)劃性質還是認同基礎，主體功能區(qū)規(guī)劃作為“頂層規(guī)劃”具有較強的可行性。當然，既有主體功能區(qū)規(guī)劃還需要在規(guī)劃內容和方法上進一步深化完善，方可擔當起“一本總規(guī)”“一張總圖”的作用。

一、當前空間性規(guī)劃存在的突出矛盾和問題

當前各類空間性規(guī)劃種類繁多，編制和管理各自為政，存在規(guī)劃內容交叉重復、空間布局矛盾沖突等問題。

（一）規(guī)劃體系紛繁復雜，缺乏統(tǒng)領

我國空間規(guī)劃體系主要與行政層級和部門管理緊密相關。從縱向看，分國家級、省級、市級、縣級、鎮(zhèn)級、鄉(xiāng)村級規(guī)劃；從橫向看，各層級的發(fā)改、住建、國土、環(huán)保、海洋、林業(yè)等都有部門主導規(guī)劃。各個部門的規(guī)劃還進一步細分出多種類型，自成體系。空間規(guī)劃縱橫交織，導致規(guī)劃越編越多、越編越亂。由于頂層規(guī)劃“缺位”，各類規(guī)劃相互“爭位”，但都難擔統(tǒng)領性重任。如城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃主要解決“在哪里干”的問題，但戰(zhàn)略指引性不強；環(huán)境、林業(yè)等規(guī)劃專業(yè)性強，但綜合統(tǒng)籌力弱。規(guī)劃體系“群龍無首”、縱橫鋪陳，既浪費人力、物力和財力，又造成規(guī)劃實施和管理上的混亂，迫切需要建立一個統(tǒng)領性規(guī)劃，實現通盤考慮和全域統(tǒng)籌。

（二）規(guī)劃內容矛盾沖突，缺乏邊界

由于編制主體“職能連著利益”，為爭奪話語權，各類空間性規(guī)劃“以我為主”的趨勢愈演愈烈。一些規(guī)劃空間范圍力求全覆蓋、內容力圖全方位，導致空間重疊、內容重復，或者指向矛盾、功能抵觸，甚至同一空間“一女多嫁”。如，有的地方出現城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在用地配置上“南轅北轍”的狀況；還有的地方在開展“兩規(guī)”圖斑對比中發(fā)現，1/3左右的用地存在矛盾，地方發(fā)展缺少統(tǒng)一的開發(fā)指引，迫切要求明確發(fā)展總綱，協(xié)調共建各類規(guī)劃的約束性框架，引導形成科學的規(guī)劃編制格局。

（三）規(guī)劃標準自成體系，缺乏統(tǒng)一

各類空間性規(guī)劃的具體編制，一般都采用系統(tǒng)內的技術標準。除了基礎數據、規(guī)劃期限、目標指標等不統(tǒng)一外，空間劃分、地塊屬性等核心內容往往也存在差異，相互之間較難轉化和銜接。如土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃，對于空間管控分區(qū)分別都有內涵相近，但實際有別的多個標準，使得項目選址、開發(fā)建設難以有效推進，加劇了地方發(fā)展的資源供求矛盾，嚴重影響了規(guī)劃實施效力。一些地方雖然開展了規(guī)劃用地規(guī)模、用地屬性等環(huán)節(jié)的對比調整工作，但僅是冰山一角，治標不治本。解決技術難題，迫切要求摸清標準差異、理清源頭矛盾，并通過建立基礎性規(guī)劃框架，形成統(tǒng)一的技術協(xié)調方案。

（四）規(guī)劃管理各自為政，缺乏協(xié)調

各類空間性規(guī)劃一般采取“政府負責、部門牽頭”的編制形式，規(guī)劃成果大多由上級主管部門審批或同意，“條線要求”和“職能需要”是開展規(guī)劃管理的核心。由于缺乏統(tǒng)籌約束和橫向監(jiān)督機制，規(guī)劃編制中即使有部門之間意見征詢等環(huán)節(jié)，也往往流于形式。一些地方嘗試建立各種形式的規(guī)劃協(xié)調委員會，但協(xié)調手段有限，缺乏統(tǒng)一剛性制度約束，較難發(fā)揮實際效用，迫切需要建立更為有效的統(tǒng)籌機制，加強規(guī)劃各環(huán)節(jié)的協(xié)調銜接。

總的來看，當前各類空間性規(guī)劃矛盾沖突的癥結，在于缺乏一個“頂層規(guī)劃”的統(tǒng)籌引領，解決問題的關鍵是要把空間領域的“總綱領、總格局、總管控”，有機地統(tǒng)一在“一本總規(guī)”和“一張總圖”上，形成地區(qū)發(fā)展的“規(guī)劃龍頭”。在此基礎上，進一步建立分工清晰的空間規(guī)劃體系和權威高效的規(guī)劃協(xié)調機制，對各類規(guī)劃進行統(tǒng)籌細分和銜接協(xié)調，從而實現“多規(guī)合一”。

二、主體功能區(qū)規(guī)劃作為“頂層規(guī)劃”的可行性

由哪個規(guī)劃來擔當“頂層規(guī)劃”呢？目前是眾說紛紜、意見不一。有的主張用經濟社會發(fā)展規(guī)劃作為頂層規(guī)劃，有的建議提升某類空間規(guī)劃為頂層規(guī)劃，還有的力推新編空間性總體規(guī)劃。筆者認為，發(fā)展規(guī)劃經過60多年的實踐，已經形成比較成熟的編制實施機制和規(guī)范，并有憲法為依據，但它以五年發(fā)展目標和任務為核心，是與空間規(guī)劃體系相對并行的兩大規(guī)劃體系，無論從規(guī)劃期限，還是從規(guī)劃內容看，都難以成為空間頂層規(guī)劃。而城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等空間性規(guī)劃，其出發(fā)點和立足點都是側重解決某一方面的空間布局問題，在其相關法律法規(guī)中，都提到要以“國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃”為依據或以“主體功能區(qū)規(guī)劃”為基礎，表明這些規(guī)劃自身作為空間專項性規(guī)劃，也有頂層規(guī)劃來統(tǒng)籌引領的需求。至于另起爐灶新編一個空間性總體規(guī)劃，雖然可行，但不太符合規(guī)劃數量精簡的改革方向。因此，比較可行的解決方案是對既有主體功能區(qū)規(guī)劃進行深化完善，將其作為空間性規(guī)劃的“頂層規(guī)劃”。

（一）主體功能區(qū)規(guī)劃已有較高的權威認同

自《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》第一次提出主體功能區(qū)理念以來，歷屆黨中央、國務院始終強調把主體功能區(qū)作為空間開發(fā)的基礎性制度。《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出要“推進形成主體功能區(qū)”。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調“堅定不移實施主體功能區(qū)制度”。2014年修訂發(fā)布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》要求環(huán)境保護規(guī)劃要與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，在法律層面確認了主體功能區(qū)規(guī)劃的地位。2015年中央發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，既提出統(tǒng)籌主體功能區(qū)規(guī)劃，又提出實施海洋主體功能區(qū)制度，奠定主體功能區(qū)規(guī)劃海陸全覆蓋格局。《國民經濟和社會發(fā)展第十三個規(guī)劃綱要》以專章論述“加快建設主體功能區(qū)”，并提出“建立國家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一”。

（二）主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎性特點決定了能夠統(tǒng)籌空間總體布局的地位

主體功能區(qū)規(guī)劃根據不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城市化格局，具有戰(zhàn)略性、基礎性特點。所謂“戰(zhàn)略性”，是指主體功能區(qū)規(guī)劃事關國土空間的長遠發(fā)展布局，它明確經濟和人口的分布格局，引導城鎮(zhèn)和產業(yè)合理布局，是一項關系國土開發(fā)全局、涉及現代化建設長遠的戰(zhàn)略性規(guī)劃。所謂“基礎性”，是指主體功能區(qū)規(guī)劃是基于國土空間的資源稟賦、環(huán)境容量、現有開發(fā)強度、未來發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貙τ趪量臻g開發(fā)的分工定位和布局，是宏觀層面制定國民經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的基礎，也是微觀層面進行項目布局、城鎮(zhèn)建設和人口分布的基礎。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃能夠成為各類規(guī)劃空間布局銜接協(xié)調的基礎平臺，可以成為編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、重大建設項目規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局方面的基本依據。

（三）主體功能區(qū)規(guī)劃還需要在空間分區(qū)等方面進一步深化完善

主體功能區(qū)規(guī)劃經過十多年的理論研究和實踐探索，相關領域研究與技術支撐相對扎實，但從擔當頂層規(guī)劃的要求看，仍需要進一步提升完善。從空間管控來看，既有主體功能區(qū)規(guī)劃主要是區(qū)域開發(fā)強度管控，以及生態(tài)功能區(qū)、糧食主產區(qū)等區(qū)域功能管控，且以縣級行政區(qū)為單元定位管控要求，還缺乏明晰的城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)等空間邊界管控，對其他空間規(guī)劃的指導和約束力仍然不夠，需要加強重要空間邊界管控和空間指標管控。從規(guī)劃內容上看，國土空間利用與經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調分析還不足，重大戰(zhàn)略任務在空間上的落實和引導還不夠，需要進一步加強區(qū)域戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略任務的研究并充實相關內容。從規(guī)劃體系上看，目前主要編制了國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃，缺乏市縣級規(guī)劃進行主體功能戰(zhàn)略實施部署，下一步可以根據需要將規(guī)劃體系延伸到市縣，構建國家、省、市縣三級規(guī)劃編制體系。

三、深化完善主體功能區(qū)規(guī)劃的思路和方法

按照“頂層規(guī)劃”的角色要求深化完善主體功能區(qū)規(guī)劃，重點要強化規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性，關鍵是要補齊空間統(tǒng)籌力相對不足的短板，深化空間總體部署、核心指標確立、重要邊界管控，并進一步優(yōu)化規(guī)劃編制技術和方法。

（一）內容上，在四類區(qū)域劃分基礎上再細分三類空間，劃定三條紅線，并對重要空間利用作出統(tǒng)籌安排

既有主體功能區(qū)規(guī)劃，主要將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，這種分區(qū)更大程度上是以開發(fā)強度為基礎的管治方案。為了強化主體功能區(qū)規(guī)劃的空間性和管束力，有必要將主體功能區(qū)的內涵從四類區(qū)域拓展到三類空間、三條紅線。即按照生態(tài)、生產、生活三大主體功能，進一步劃分生態(tài)空間、農業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間以及主要管控邊界線，最終形成以四類區(qū)域、三類空間、三條紅線統(tǒng)籌保護與開發(fā)的“433”主體功能總格局。

1.劃分城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間。城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三大功能，較為全面地概括了地方保護和開發(fā)的基礎功能，對應的空間分區(qū)有利于實現分類管理和協(xié)調聯(lián)動。國家有關政策文件也已經明確要求開展三類空間的劃分工作。2014年，國家發(fā)展改革委等四部委《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，首次提出要在推進“多規(guī)合一”、開展市縣規(guī)劃改革中，“劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農田紅線和生態(tài)保護紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間布局”。中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標準，根據主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定生產空間、生活空間、生態(tài)空間”。由此可見，劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間，是統(tǒng)籌各類規(guī)劃、繪制一張總圖的基礎性任務。依托三類空間，能夠充實完善主體功能區(qū)的空間內涵，切實將發(fā)展與布局、開發(fā)與保護融為一體。

2.劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條紅線。三條紅線是管控三類空間中最核心的區(qū)域。其中，生態(tài)保護紅線是按照國家環(huán)境保護法等要求，為優(yōu)化空間開發(fā)格局而建立的生態(tài)安全底線，實行最為嚴格的保護制度。永久基本農田紅線，是為進一步完善基本農田保護制度，劃定永久保護的基本農田區(qū)域，設立目的是為了嚴控城鎮(zhèn)化進程中對耕地尤其是對城市周邊地區(qū)優(yōu)質耕地的擠占，要給子孫后代留下良田沃土。城市開發(fā)邊界，是為了提高城市化質量、限制城市無序蔓延而劃定階段性時期內允許城市開發(fā)的邊界線，在一定區(qū)域內可以與城鎮(zhèn)空間邊界重合。對于特大城市和大城市，應該增強邊界線的“剛性”約束，而對于一些新生城市可以適當考慮一定的彈性。

3.統(tǒng)籌安排重要空間。主要是指對影響區(qū)域空間結構的功能區(qū)塊和線性廊道等提出總體部署。這是主體功能區(qū)規(guī)劃管控核心要素空間布局的關鍵。通過量化或者空間定位的手段，確保重大資源的保護和開發(fā)利用。重點是在“三類空間、三條紅線”的空間管控基礎上，部署線性基礎設施、產業(yè)集聚平臺、深水岸線等重要空間資源，明確利用原則、開發(fā)方向、管控要求等。通過重要空間資源的統(tǒng)籌部署，進一步加強規(guī)劃的全局性，使主要界限、區(qū)塊和指標朝著協(xié)調有序方向發(fā)展。

（二）層級上分為省級規(guī)劃和市縣規(guī)劃，省級規(guī)劃以指標管控為主，市縣規(guī)劃要形成“一張總圖”

《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，“空間規(guī)劃分為國家、省、市縣（設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級”。結合主體功能區(qū)規(guī)劃特點，地方主體功能區(qū)規(guī)劃層次可分成省級和市縣級，其中設區(qū)市的規(guī)劃范圍為市轄區(qū)。不同層級的主體功能區(qū)規(guī)劃，應把握合適的空間尺度。可以按照自上而下逐級深化的方式，推進功能區(qū)劃的細分，最終通過各個行政單元的空間布局整合，形成地方保護和開發(fā)的空間管控總圖。

1.省級規(guī)劃：以四類區(qū)域劃分和三類空間比例指標管控為主，同時劃定由省級管控的保護和開發(fā)邊界。省級主體功能區(qū)規(guī)劃應該統(tǒng)籌部署全省空間框架，開展“433”功能區(qū)劃，并明確重要空間利用安排和管控措施。由于省域空間屬性復雜，且存在多個市縣級行政單元，需要遵循“粗細結合”的原則。一方面，調整完善既有規(guī)劃對于四類區(qū)域的劃定；另一方面，提出以三類空間比例為核心，開發(fā)強度、建設用地總規(guī)模、基本農田總量等指標為支撐的定量管控，并且確定省級管控的主要邊界。具體而言，一是確定三類空間比例。可以按照“省級初定、地方反饋”的方法開展，即省級層面基于國土空間評價、城市化趨勢分析、農業(yè)生產和生態(tài)功能的基礎需求等，大致確定三類空間比例。同時，按照不同的開發(fā)強度，綜合提出四類區(qū)域的三類空間比例要求。將全省和各市縣三類空間比例進行校核調整，最終確定省級三類空間的量化結構管控指標。二是劃定省級管控的保護和開發(fā)邊界。重點圍繞國家級和省級重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域，開展生態(tài)保護重要性評估，形成省級生態(tài)保護紅線區(qū)域。按照管控強度、連片保護等要求，劃定省級監(jiān)管的永久基本農田示范區(qū)邊界線。設區(qū)市及人口規(guī)模超百萬的大城市，由于其在省域層面區(qū)域影響力較大，應由省級規(guī)劃確定其城市開發(fā)邊界，并在全省空間格局中作整體性統(tǒng)籌協(xié)調。

2.市縣規(guī)劃：不再進行四類區(qū)域劃分，主要根據省級主體功能區(qū)規(guī)劃確定的四類區(qū)域以及三類空間比例指標管控要求，開展三類空間、三條紅線劃分，有機整合重要空間性規(guī)劃內容，形成空間發(fā)展“一張總圖”。市縣主體功能區(qū)規(guī)劃以設區(qū)市的市轄區(qū)和縣級行政單元為空間主體，開展“三區(qū)三線”的功能區(qū)劃，在此基礎上明確六類分區(qū)的管控導向，部署城鎮(zhèn)體系、重大基礎設施、產業(yè)平臺等的空間布局和發(fā)展重點，形成統(tǒng)領市縣空間發(fā)展的“一張總圖”，成為市縣空間性規(guī)劃的“頂層規(guī)劃”。

一是按照省級規(guī)劃確定的管控指標，劃定全域覆蓋的三類空間、三條紅線。不同于省級規(guī)劃以定量指標管控為主，市縣規(guī)劃要形成可落地的主體功能空間部署。在功能區(qū)劃中，應積極借助地理信息基礎數據，科學評價國土空間現狀，分析需求變動態(tài)勢，結合省級規(guī)劃管控要求，劃定本級區(qū)域的三類空間，明確具體空間內涵和管控舉措。在此基礎上，深化細化省級規(guī)劃的三條紅線范圍，重點將本級管控的生態(tài)保護區(qū)域、永久基本農田區(qū)域納入本級規(guī)劃的保護紅線范圍。同時，科學測算城市階段性規(guī)模擴張需求，在城鎮(zhèn)空間內確定具體的城市開發(fā)邊界，允許適當與城鎮(zhèn)空間邊界重合，引導城鎮(zhèn)空間有序開發(fā)。

二是建立空間管控原則性方向，重點明確三類空間、六類分區(qū)的空間開發(fā)建設行為導則。在市縣主體功能區(qū)規(guī)劃層面，應對三類空間以及三條紅線劃分后形成的六類分區(qū)，進行開發(fā)建設行為的管控。一方面，要明確市縣三類空間的開發(fā)強度，指導各類空間內的開發(fā)建設行為和重大空間資源布局導向，對三類空間相互有交叉的區(qū)域，提出原則性布局管控要求。另一方面，針對三條紅線將三類空間劃分成的六類分區(qū)，制定差別化的管控原則，為各區(qū)域具體用地部署和相關空間規(guī)劃對接奠定基礎。

三是以三類空間、三條紅線為綱，明確市縣土地利用結構，重點深化城鎮(zhèn)空間內的用地布局，并為相關空間性規(guī)劃提出指導銜接。為增強市縣規(guī)劃統(tǒng)籌性和約束力，加強與其他空間性規(guī)劃的協(xié)調銜接，筆者建議，進一步開展規(guī)劃用地安排。一方面，調整優(yōu)化市縣域的土地利用結構。按照省級下達的土地利用各約束性指標，結合“三區(qū)三線”和重大空間資源布局，形成規(guī)劃期內的市縣域土地利用結構，明確中心城區(qū)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間分布和規(guī)模，合理確定各城鎮(zhèn)的人口和建設用地規(guī)模。在此過程中，要建立用于具體用地圖斑對比的指導性條款。主要針對現行實施的“城規(guī)”和“土規(guī)”用地矛盾問題，按照“三區(qū)三線”總體部署格局和管控要求，形成原則性的用地調整導向，引導現行的空間性規(guī)劃具體用地在市縣主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)籌引領下調整完善。另一方面，開展中心城區(qū)的用地布局。基于中心城區(qū)的現狀建設用地布局評價和總體發(fā)展趨勢研判，提出總體空間布局結構及各類用地規(guī)模結構，明確主要片區(qū)的開發(fā)建設導向。通過對市縣域主要空間性內容的“總、分”布局細化，以及技術層面的整合，最終實現市縣發(fā)展的“一張總圖”。

（三）方法上，應將自然本底評價與發(fā)展戰(zhàn)略分析相結合，目標定位引領與空間布局安排相結合，傳統(tǒng)規(guī)劃編制方法與現代信息化手段相結合

為提高規(guī)劃的科學性、合理性和準確性，在方法選擇上，應注重定性與定量相結合，綜合運用國土空間評價、大數據分析、空間預測分析等方法，使規(guī)劃既基于現狀本底，又符合發(fā)展趨勢；既有戰(zhàn)略定位，又有具體布局，滿足規(guī)劃兼具統(tǒng)領性、基礎性和可操作性的要求。

1.自然本底評價和發(fā)展戰(zhàn)略分析相結合。在主體功能區(qū)規(guī)劃編制過程中，尤其是省級層面對三類空間比例的確定以及市縣層面具體劃分“三區(qū)三線”的過程中，應深化自然本底評價，并加強發(fā)展戰(zhàn)略對評價結果的修正。一方面，要進一步細化評價單元，更加強調具有空間界線的評價指標選取，將地表功能區(qū)邊界提取作為評價和劃分“三區(qū)三線”的重要方法。另一方面，功能區(qū)劃要結合地區(qū)重大戰(zhàn)略導向，可將有重大戰(zhàn)略引導的區(qū)域，確定為同類主導功能空間。如實施“小縣大城”戰(zhàn)略的市縣，可視情況將縣城周邊一定區(qū)域劃入城鎮(zhèn)空間，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域劃入農業(yè)或生態(tài)空間。

2.目標定位引領和空間布局安排相結合。為彌補既有主體功能區(qū)規(guī)劃空間統(tǒng)籌力的相對不足，在編制方法上應注重目標管理和空間管控相結合，“四類區(qū)域”的指導約束和“三區(qū)三線”的深化落實相結合。重點要深化兩方面內容：一是把握“禁止、限制加大保護力度，優(yōu)化、重點提高開發(fā)效率”原則，實現以“四類區(qū)域”為主導，指導和約束“三類空間”劃分和主要指標管控。二是依托地理信息系統(tǒng)，通過對國土空間開發(fā)與保護的現狀與需求進行科學的評價和預測，合理劃定“三區(qū)三線”邊界，實現對市縣戰(zhàn)略目標任務的空間部署，提高“三區(qū)三線”劃分的科學性和規(guī)范性。

3.傳統(tǒng)規(guī)劃編制方法和現代信息化手段相結合。在規(guī)劃編制中，要綜合運用經濟、社會、管理、地理、工程等專業(yè)知識和研究方法。在資源平衡上更加強調要素供給能力，在戰(zhàn)略研判上更好體現科學化和規(guī)范化手段，在編制方法上更多采用定性定量分析工具，在編制過程中注重擴大社會開放度和透明度，進一步提高主體功能區(qū)規(guī)劃的科學性、準確性和可視性。同時，應該積極借助信息化手段推動規(guī)劃空間落地，可充分利用“數字城市”建設成果，以地理國情普查成果和地理空間基礎數據為基礎，加強空間大數據的挖掘和利用，積極運用基于GIS系統(tǒng)的空間數據分析和模擬，增強有效的空間分析支撐。

四、對建立統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系的幾點建議

理順規(guī)劃關系是推進“多規(guī)合一”的基礎。在“頂層規(guī)劃”的統(tǒng)領下，應對龐雜的空間規(guī)劃體系進行恰當“瘦身”改革，明確各類規(guī)劃的定位、內容、邊界和相互關系，建立一套縱向銜接、橫向協(xié)調的空間規(guī)劃體系。同時，探索建立權威高效的規(guī)劃編審協(xié)調機制和共建共享的規(guī)劃信息管理平臺，從而推進各類規(guī)劃在一體化的制度框架內逐步走向有機統(tǒng)一。

（一）探索建立分工清晰的空間規(guī)劃體系

1.建立縱向銜接、橫向協(xié)調的兩級地方空間規(guī)劃體系。主體功能區(qū)規(guī)劃作為空間頂層規(guī)劃的地位確立以后，現行各類空間規(guī)劃應按照統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系要求進行相應調整。省級層面，探索構建“總體規(guī)劃+專項規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系。總體規(guī)劃，即省級主體功能區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)領各類空間性規(guī)劃；專項規(guī)劃，主要包括土地利用總體規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃等。各專項規(guī)劃應調整規(guī)劃邊界和內容，把規(guī)劃重心放在總體規(guī)劃賦予的空間范圍，盡量避免規(guī)劃范圍和規(guī)劃內容的交叉重復。市縣層面，除必要的城市總體規(guī)劃等規(guī)劃外，鼓勵探索“總體規(guī)劃+詳細規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系。總體規(guī)劃，即市縣主體功能區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)領各類市縣空間性規(guī)劃；詳細規(guī)劃，在總體規(guī)劃指引下，以部門為主導，對專項領域或局部空間進行土地利用和保護開發(fā)等作出具體安排，主要包括城市詳細規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、土地復墾規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等等。市縣詳細規(guī)劃應在市縣主體功能區(qū)規(guī)劃確定的“三區(qū)三線”空間框架內，以及主要管控指標和發(fā)展要求的總體引領下，重點在自身專項領域開展規(guī)劃的深化細化。市縣規(guī)劃中，設區(qū)市只編制市轄區(qū)范圍的空間規(guī)劃，內容和深度要求與縣級相同。

2.合理界定規(guī)劃邊界和內容。在深化完善主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎上，應進一步合理界定各類空間性規(guī)劃的主要類型、內容邊界，明確規(guī)劃重點，并進行必要的“瘦身”改造，形成與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接的規(guī)劃層級、規(guī)劃目標、空間布局和深化部署。省級層面，調整各專項規(guī)劃的內容和邊界，重點對土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃進行“瘦身”。土地利用總體規(guī)劃主要按照省級主體功能區(qū)規(guī)劃的空間管控要求，提出土地利用的目標和方向，細化落實各類用地指標，安排土地利用重大工程等，不再開展省域土地利用管制分區(qū)等內容。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，應承襲省級主體功能區(qū)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、目標、城鎮(zhèn)體系和空間布局等，深化各城市、中心鎮(zhèn)、農村居民點布局及公共設施配置要求，不再涉及“資源利用與生態(tài)環(huán)境保護的目標要求和措施”“限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)的分區(qū)和管制要求”“省域內區(qū)域性重大基礎設施布局”以及產業(yè)發(fā)展布局等內容。省級環(huán)境功能區(qū)劃，其分區(qū)類型和空間部署容易與主體功能區(qū)規(guī)劃產生交叉和錯位，其包含的“生態(tài)保護紅線”等重要管控區(qū)域在主體功能區(qū)規(guī)劃中也有體現，也應作出必要的調整，不再開展省域全覆蓋的環(huán)境功能區(qū)劃，但應對生態(tài)空間作進一步的區(qū)域細分，對其他空間和重要區(qū)塊提出環(huán)境質量目標、生態(tài)目標和管控措施。海洋功能區(qū)劃，按照現有技術規(guī)程，重點加強海岸帶“多規(guī)合一”的銜接。其他省級空間性規(guī)劃，應在主體功能區(qū)規(guī)劃的總體空間部署下，對本專業(yè)領域內容進行深化細化。

市縣層面，合理界定各類規(guī)劃邊界并相應調整規(guī)劃內容。相較省級層面，市縣單元的空間尺度相對較小，除少數規(guī)模較大城市的城市總體規(guī)劃等仍可考慮單獨編制外，其他市縣原有專項規(guī)劃，其內容盡可能在總體規(guī)劃中加以體現，逐步做到“一本規(guī)劃、一張藍圖”。在總體規(guī)劃中深度難以達到的內容，則在各類詳細規(guī)劃中體現。詳細規(guī)劃應在總體規(guī)劃的指導下進一步明確分工。比如，城市詳細規(guī)劃應以總體規(guī)劃劃定的“城鎮(zhèn)空間”為其規(guī)劃區(qū)范圍，重點在“城市開發(fā)邊界”內開展建設用地分類布局，以及基礎設施、公共服務設施、地下空間開發(fā)等規(guī)劃。土地利用規(guī)劃應細化落實耕地保有量、新增建設用地規(guī)模和建設用地總規(guī)模等指標，重點在“農業(yè)空間”和“生態(tài)空間”內配置用地分類布局，在城鎮(zhèn)空間以指標管控為主，不再涉及具體的用地空間布局。其他詳細規(guī)劃也應在總體規(guī)劃確定的空間框架內，開展自身專項領域的深化細化。

3.統(tǒng)一規(guī)劃基礎數據、技術標準、規(guī)劃期限和核心目標。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系下，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間性規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃要著力實現基礎數據、技術標準、規(guī)劃期限和核心目標相統(tǒng)一。統(tǒng)一基礎數據，即要統(tǒng)一人口、經濟、社會、土地等基礎數據口徑，作為各類規(guī)劃發(fā)展目標設定的基礎。統(tǒng)一技術標準，即要統(tǒng)一基礎圖件信息、圖件比例尺、底圖系統(tǒng)坐標系，協(xié)調規(guī)劃用地分類體系，確立有利于實現“多規(guī)”銜接的編制標準、體系和路線。統(tǒng)一規(guī)劃期限，專項空間性規(guī)劃的規(guī)劃期限不應長于主體功能區(qū)規(guī)劃。統(tǒng)一核心目標，即要以主體功能區(qū)規(guī)劃確立的戰(zhàn)略目標為統(tǒng)領，協(xié)調實現“多規(guī)”發(fā)展目標、主要指標在規(guī)劃期末的一致性，并確保動態(tài)調整。

（二）探索建立權威高效的規(guī)劃編審協(xié)調機制

在梳理各部門職能關系，建立縱向銜接、橫向協(xié)調的規(guī)劃體系的基礎上，健全協(xié)調機制，完善空間規(guī)劃立項、編制、修改、審批和反饋機制，以保障各類規(guī)劃有序有效編制實施。

1.健全規(guī)劃協(xié)調機制。在目前的行政管理體制下，充分尊重各主管部門的法定規(guī)劃職能，按照推進“多規(guī)合一”的目標，建立由地方政府主要領導作為負責人、各部門共同參與的規(guī)劃協(xié)調平臺。協(xié)調平臺的主要職責在于聯(lián)合審議各類規(guī)劃，監(jiān)督各規(guī)劃重要內容的實施，及時發(fā)現規(guī)劃偏差，組織部門會議，敦促相關修改。規(guī)劃協(xié)調平臺設立辦公室，負責日常規(guī)劃對接協(xié)調工作。

2.理順規(guī)劃編制時序。遵循定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的要求，指導各級各部門按照“縱向自上而下、橫向先主后次”的原則，編制或修編相應的規(guī)劃。縱向上，首先，調整完善省級主體功能區(qū)規(guī)劃，明確各市縣重要指標，進一步增強對空間的約束性。其次，在省級主體功能區(qū)規(guī)劃的功能定位和指標管控的基礎上，市縣政府分別編制本級主體功能區(qū)規(guī)劃。橫向上，理清思路、達成共識，首先編制主體功能區(qū)規(guī)劃，以此作為統(tǒng)領各類空間性規(guī)劃的頂層規(guī)劃。其次，城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃，應在對應頂層規(guī)劃確立的框架下，同步編制和修編、聯(lián)動審議。在此基礎上，再推動編制其他重要專項規(guī)劃。

3.改革規(guī)劃審批制度。為推動地方發(fā)展的權責一致，應積極探索下放部分規(guī)劃的審批權限，使地方政府真正成為規(guī)劃編制和實施主體，增強主動性、積極性和能動性。具體而言，省級層面，建議省級主體功能區(qū)規(guī)劃由國務院審批，其他省級空間性規(guī)劃由省級人民政府審批。若現行法規(guī)有規(guī)定由國務院審批的規(guī)劃，可以通過授權方式委托省級政府審批。市縣層面，主體功能區(qū)規(guī)劃由省級政府審批，現行由國務院或省級政府審批的其他規(guī)劃，可以通過授權方式由市縣政府審批。其他空間性規(guī)劃由市縣人民政府審批。

（三）探索建立共建共享的規(guī)劃信息管理平臺

以資源整合、改造提升為前提，形成統(tǒng)一的規(guī)劃基礎數據庫、規(guī)劃編制平臺和信息查詢、審批辦公等信息管理平臺，提高規(guī)劃編制和管理效率。

1.搭建公共信息基礎平臺。充分依托各地已有的數字城市、智慧城市系統(tǒng)，搭建全域公共信息基礎平臺，統(tǒng)一錄入基礎測繪成果、地理國情普查成果等空間底圖數據和人口、經濟社會等相關數據，目標是為主體功能區(qū)規(guī)劃和各大空間性規(guī)劃編制提供統(tǒng)一來源和格式標準的基礎數據支撐。

2、協(xié)調接入規(guī)劃編制平臺。依托國土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等各級各部門現存數據庫，通過“提升已有、創(chuàng)建未有，鏈接所有”，將各規(guī)劃編制部門子系統(tǒng)接入公共信息基礎平臺，各部門可通過接口直接獲取公共平臺基礎數據并在權限范圍內對其他部門上傳的相關信息進行訪問查詢，也能實時將本部門的規(guī)劃編制、審批、項目選址和審批、土地儲備、土地報批、環(huán)保監(jiān)測和評價等信息錄入數據庫，供其他部門調用，真正實現各部門之間的信息共享和快速導入。

3.建成綜合信息管理平臺。建設由公共信息基礎平臺和多部門子平臺構成的“1+X”公共管理信息平臺。將各個空間性規(guī)劃涉及的用地邊界、空間信息、建設項目等多元化信息統(tǒng)一到“一張圖”上，并利用信息化手段，將“一張圖”成果通過公共信息管理平臺展現出來，實現控制紅線在各業(yè)務部門中的落實，并為后續(xù)聯(lián)合辦公，如項目立項、審批、選址、用地審核和項目后續(xù)管理等提供可能性。

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責任編輯：谷岳