撬動農(nóng)民最大財產(chǎn)權(quán)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)盤活五步曲

黃偉君

黨的十九大作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，提出“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。” 2018年中央一號文件也明確要求：“推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場。”為我國當前正在進行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革強化了頂層設計，注入了強大動力。

新中國成立后，我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟模式是通過土改、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化，再經(jīng)過家庭承包，逐步形成的。迄今為止，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度雖然有較大的改變，但總體而言，所謂農(nóng)民持有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)權(quán)益還難以有效實現(xiàn)，城鄉(xiāng)之間要素合理流動機制亟待健全①。作為農(nóng)民最大的財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的盤活，對于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益，撬動農(nóng)村金融市場，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村振興具有重大意義。

1 確權(quán)頒證是前提

產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石。逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是當前農(nóng)村改革的首要目標②。通過確實權(quán)、頒鐵證，科學確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，明確集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護農(nóng)民合法權(quán)利。這涉及億萬農(nóng)民的切身利益，是事關(guān)這一輪農(nóng)村改革成敗的基礎性工作。2013年中央一號文件就提出，要全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，并用5年時間基本完成這項任務。

通過幾年的努力，各地農(nóng)田、林地、集體股權(quán)、農(nóng)房和宅基地等各類集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)進度很快，但也暴露出許多問題：一是工作進度不一致，整體上東部地區(qū)快，中西部慢，土地承包經(jīng)營權(quán)快，其他產(chǎn)權(quán)確權(quán)慢；二是工作標準不統(tǒng)一，衛(wèi)星地圖使用比例、現(xiàn)場定點采集精度、入庫數(shù)據(jù)口徑等指標存在差異，準確率不高，浙江、江蘇等部分工作靠前的地區(qū)還出現(xiàn)了返工的現(xiàn)象；三是數(shù)據(jù)成果管理和運用不到位，各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息沒有納入不動產(chǎn)部門管理，統(tǒng)一的不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫還沒有形成，確權(quán)數(shù)據(jù)信息化程度很低，網(wǎng)絡系統(tǒng)查詢還十分不便，有關(guān)各方數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通程度還很低。這些都是當前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)過程中必須加快突破的重點問題。

2 流轉(zhuǎn)交易是基礎

引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)權(quán)益，有利于提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化③。當前，城鄉(xiāng)融合進一步加快，城鄉(xiāng)要素平等交換的訴求越來越強烈，農(nóng)村各類資源要素流動不暢的矛盾日益突出，建立公開透明、規(guī)范有序、流轉(zhuǎn)順暢、互聯(lián)互通的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場勢在必行。

浙江麗水從2014年開始探索構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務體系，實行市場建設和運營財政補貼相結(jié)合，建成覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級的“1+10+172”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺體系，培育經(jīng)紀人212人，聘請專家224人，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實行統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一網(wǎng)絡操作、統(tǒng)一平臺建設的“五統(tǒng)一”管理模式。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)完成流轉(zhuǎn)交易的同時，農(nóng)民可憑農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書，獲得評估、過戶、擔保、融資等配套服務，真正實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金。四年來，麗水全市實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)公開交易2873宗，交易金額4.16億元，涉及土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)房、集體物業(yè)等，帶動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押融資1.16億元。

3 金融配套是核心

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題。目前我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)總額（不含西藏）2.86萬億元，村均493.6萬元，其中：東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.16萬億元，占資產(chǎn)總額的75.5%，村均929.5萬元④。而農(nóng)民手中的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，價值量則大得多。巨大的資產(chǎn)寶庫，如果不盤活整合，就難以發(fā)揮應有的作用。

當前，國家支農(nóng)體系相對薄弱，農(nóng)村金融服務水平低下，農(nóng)業(yè)信貸擔保體系不健全，農(nóng)村信用建設進度緩慢，農(nóng)村金融改革發(fā)展的任務十分艱巨。要加快制定金融機構(gòu)服務鄉(xiāng)村振興考核獎勵辦法，設立專項引導資金，鼓勵支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押融資。強化金融服務方式創(chuàng)新，因地制宜開發(fā)一些適合“三農(nóng)”領域的金融產(chǎn)品，加大中長期信貸支持。針對目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置還存在一些政策瓶頸、金融機構(gòu)進入有所顧慮的問題，大力發(fā)展涉農(nóng)擔保體系顯得尤為重要。2015年以來，浙江安吉借助政策風險金1000萬元，開展中央財政支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新試點，成立兩山農(nóng)林合作社聯(lián)合社，注冊資金2000萬元。探索政府、農(nóng)商行、聯(lián)合社三方5：3：2的風險共擔防控機制，通過開展融資擔保、資金互助、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務等業(yè)務，在解決涉農(nóng)企業(yè)融資擔保難、融資費用貴、短期資金周轉(zhuǎn)互助等方面取得突破。三年來，共為社員辦理擔保業(yè)務185筆，金額1.71億元；為社員解決擔保難的同時，節(jié)約利息支出達350余萬元；為300余家社員提供短融及資金互助業(yè)務，金額達7億元，為社員節(jié)約資金成本500余萬元。

4 處置收儲是保障

總的來看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進程是按照“確權(quán)—賦權(quán)—活權(quán)”三步循序漸進的，活權(quán)用權(quán)是當前的重點。從目前各地實踐來看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進入流通和融資擔保環(huán)節(jié)后，一旦發(fā)生金融風險，普遍面臨難以有效處置的窘境，存在較大的金融隱患，因此，必須構(gòu)建相應的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置收儲機制。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置主要是通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的再流轉(zhuǎn)。當前重點要完善信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評估、抵押融資為一體的交易服務體系，推進交易信息平臺和產(chǎn)權(quán)登記備案平臺聯(lián)網(wǎng)一體化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。收儲機制可結(jié)合當前供銷社“三位一體”改革，探索成立市、縣兩級農(nóng)合聯(lián)資產(chǎn)經(jīng)營公司，及時收儲農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押產(chǎn)生的不良貸款資產(chǎn)，進一步促進農(nóng)村金融和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的良性循環(huán)。司法機構(gòu)應為推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務工作提供司法保障，建立健全訴訟便民機制。開通“訴訟綠色通道”，規(guī)范并擴大簡易程序的適用。凡是以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為貸款主要擔保方式的借貸糾紛案件，只要事實清楚、權(quán)利義務明確，能夠適用簡易程序的，原則上都適用簡易程序進行審理。

5 完善政策是關(guān)鍵

當前，現(xiàn)行政策、法規(guī)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進入流通市場和融資渠道還有諸多限制，《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》等法律明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能在以村組為單位的農(nóng)村組織內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓，流通性極小，價值難以被有效體現(xiàn)，農(nóng)民在自己的集體土地上除了居住權(quán)外，土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、發(fā)展權(quán)和保障權(quán)都被嚴格限制。《物權(quán)法》第128條、第133條對通過家庭承包方式和通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村集體土地規(guī)定了不同的流轉(zhuǎn)方式，但只有后者可以通過抵押的方式進行流轉(zhuǎn)。《擔保法》第184條第二款明確規(guī)定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。因此，從現(xiàn)行法律條文規(guī)定來看，實踐中創(chuàng)新的以家庭承包方式所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)房流轉(zhuǎn)和抵押都存在較大的法律風險。

今年中央一號文件明確加快土地管理法修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)⑤。與此同時，針對《物權(quán)法》、《擔保法》等法律法規(guī)相關(guān)的條款也必須要相應進行修改。

（作者為浙江省麗水市農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司副總經(jīng)理）

參考文獻：

①《中共中央、國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2018.1.2.

②韓長賦，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作會議，成都，2017.6.9.

③《關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕71號），2014.9.

④張紅宇，縣級綜合體制改革暨威縣創(chuàng)新實踐高層研討會，山東威海，2017.6.

⑤《中共中央、國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2018.1.2.