特朗普經濟安全戰略及其影響

潘曉明 陳佳雯

[提

要]特朗普政府的《國家安全戰略報告》明確指出維護經濟安全是實現國家安全的重要組成部分。美國單方面強調維護自身經濟安全的重要性，給處于貿易保護主義和逆全球化浪潮漩渦之中的世界經濟帶來了更多的不確定性。在經濟安全戰略的驅動下，特朗普政府強調重振美國經濟重要性的同時，將遏制中國經濟和科技的快速發展作為重要目標，試圖通過貿易救濟、知識產權保護和投資限制等方式削弱中國產品競爭力，限制中國企業進入美國市場，阻礙中國高科技產業的快速發展，以維持并鞏固美國在國際經濟秩序中的霸權地位。

[關鍵詞]經濟安全、中美經濟、中美貿易摩擦

[中圖分類號] F171.25

[文獻標識碼]A

[文章編號] 0452 8832 （2018）5期0090-13

2017年12月，美國總統特朗普公布了《國家安全戰略報告》（下稱《戰略》），將美國的經濟安全上升到國家安全的高度加以強調，這雖反映了特朗普政府對打造美國經濟實力的重視，但更多地折射出其在國際經濟秩序中將美國國家利益絕對化的傾向。經濟安全戰略的提出標志著美國對外經濟政策的重大調整。在經濟安全戰略提出后短短幾個月時間里，美國對外經濟政策框架初見端倪，隨著相關政策的落實，它將給世界經濟融合及中美雙邊合作帶來深遠的影響。

一、特朗普經濟安全戰略的特點

雖然特朗普的《國家安全戰略報告》“是美國歷史上第一次將經濟安全視作國家安全”，[1]但實際上早在二戰后期，美國政府就己認識到經濟安全和國家安全之間的緊密聯系。[2]時任美國總統將亞當·斯密提出的“貿易和平”[3]充分貫徹到政策之中，擴大市場準入和自由貿易成為美國戰后的經濟政策重心。冷戰時期，由于美蘇對抗，美國對于國家安全的理解更多地停留在軍事和國防安全上。[4]蘇聯解體后，美國重新意識到經濟因素在確定和實現美國國家安全目標方面的重要作用，[5]認為“國家安全不僅包含一國政治獨立和領土完整，也包括能夠自由進出國際市場和進行投資的權力”。[6]特朗普經濟安全戰略繼承了戰后美國各界政府對經濟政策的重視，并且在“美國第一”政策理念指導下，呈現出新的特征。

（一）強調經濟繁榮是美國國家安全的重要支柱

《戰略》將實現美國的經濟繁榮和維持經濟絕對優勢提到了國家安全的高度，明確指出，經濟安全就是國家安全。經濟實力素來是美國世界領導地位的基礎。 《戰略》直指美國經濟所面臨的“投資和創業精神被風險規避和規章制度所替代”、“工人實際收入增長緩慢”以及“貿易赤字增長”等問題，著重強調重建美國經濟和重振對美國經濟發展模式的信心是美國實現國內層面經濟安全的首要內容。[1]在特朗普看來，“重建美國經濟實力以及維護公平、互惠的國際經濟體系將增強美國自身安全”， “增長和創新的經濟使得美國能夠維持最強大的軍事力量，以保護我們的國土家園”。[2]與此同時，《戰略》認為，“在更大的戰略背景下，美國的繁榮和安全正面臨來自競爭者的挑戰”。所謂的競爭者， 《戰略》中直指中國和俄羅斯，認為中俄“正在挑戰美國的實力、影響以及利益，并且決意將世界經濟變得更加不自由以及更不公平，以此來提升它們的軍事實力以及自身影響力”。[3]美國“應當與志同道合的盟友及合作伙伴共同努力，以確保我們的原則能夠取勝、規則能夠執行，進而實現美國經濟的繁榮”，而實現美國的經濟繁榮可以“使美國更加安全和提升美國在世界上的影響力”。[4]

（二）強調科技創新和能源產業優勢是美國經濟安全的根本所在

科技創新和能源產業優勢是實現美國世界領導權可持續性發展的引擎，是關系到美國長期核心競爭力和世界地位的關鍵性因素。2008年金融危機對美國經濟產生了深遠的破壞性影響。盡管美國大部分企業仍然處于價值鏈高端，占有產品的絕大部分利潤，但中國在電子支付、云計算以及人工智能（AI）領域內的迅速崛起[5]使得美國科技創新的絕對優勢正在遭到挑戰。因此，特朗普政府將強化科技創新作為維護美國經濟安全的重要方面之一。與此同時，特朗普政府強調能源獨立，認為本土能源生產符合美國的國家利益；強調發展清潔化石能源，推動能源成本的降低，進而減少美國經濟的成本。[6]由此可見，特朗普政府以經濟安全為出發點，強調推動科技創新和發展能源產業對于自身經濟發展和維護世界領導權的重要意義。

（三）重塑美國在國際經濟秩序中的主導地位

特朗普政府將美國和其他國家關系看作是零和博弈，每個國家只能為自己服務，有贏家就必然有輸家。[1]美國前國家安全顧問麥克馬斯特與前國家經濟委員會主席科恩更是一針見血地指出， “這個世界事實上并不存在全球共同體，而只是各個國家、非政府組織以及商業利益團體共同角逐優勢的角斗場”。[2]在《戰略》劍指中國與俄羅斯之前，就已經有很多美國學者認為中俄正在試圖奪回地區內霸權地位，以挑戰美國在歐亞和東亞板塊的戰略利益。[3]這種彌漫在學界和政界的現實主義經濟安全論調，體現了美國安全思維中的民族優越感，[4]它將正常的貿易關系預設為以削弱美國經濟霸權為目的的敵對行為。盡管《戰略》認為“自由”、 “公平”和“互惠”仍是國際貿易體制的基本原則，這些原則的核心內容已經發生變化。 《戰略》要求重新審視美國與世界各國經濟競爭力，以維護美國現有競爭優勢和最大程度發展本國企業優勢為立足點，重新構建美國與其他國家的經濟關系和利益平衡。由此可見，特朗普政府主張的世界經濟秩序是建立在以美國領導為核心的、美國國家利益至上的秩序。另外，盡管《戰略》也主張美國與其他國家合作，但強調的是基于共同價值觀的盟友，而非傳統的盟友們。[5]同時， 《戰略》完全忽略了現有國際合作的關鍵詞，如多邊主義、世界貿易組織以及全球治理。[1]從特朗普政府經濟安全概念的提出到近期的種種政策，可以看出美國的經濟政策已經開始轉為內向和保守，然而這并非是其在主動放棄全球領導者的位置，而是美國在利用其全球政治經濟影響力，試圖通過國內政策對其他國家施加影響力，在微觀上逐步改寫已有的雙邊利益平衡以及全球經濟秩序，以重新鞏固其全球經濟霸主的地位。

二、特朗普強調經濟安全的要因

特朗普政府經濟安全戰略的提出是美國國內矛盾上升和國際經濟競爭力相對下滑的產物，反映了其應對國內外經濟挑戰的思路。

（一）緩解貧富差距擴大引發的國內矛盾

2008年金融危機不僅打擊了危機源頭美國原有的經濟實力，更使其長期存在的結構性矛盾日益突出。危機之后，美國工人工資上漲緩慢，貿易赤字居高不下，民眾對美國經濟漸失信心。這成為特朗普政府重振美國經濟實力的根本出發點。[2]為應對金融危機，以美聯儲為代表的發達國家央行采取量化寬松的貨幣政策，希望通過貨幣刺激的方式來盡快走出危機的陰霾，推動經濟復蘇。然而，美國政府未能推動實質性的經濟結構改革，確定新的發展方向，因而沒有從根本上解決經濟結構中存在的導致貧富差距的內在原因。相反，大量貨幣流入金融市場，抬升了股票和債券等資產價格，中高收入階層因持有這些金融資產，財富得以迅速升值。相比之下，美國的低收入階層資金有限，并且缺乏對財富多元化管理的能力，主要以存款的形式擁有財富。而自2008年金融危機爆發以來，美聯儲利率長期維持在低位，低收入家庭再次錯過財富增值的重要機會。[3]由此導致美國的貧富差距呈現進一步擴大的趨勢。美國的低收入階層對不斷擴大的貧富差距心存不滿，階層間出現撕裂。美國國內經濟存在的內生性矛盾以及由此而引發的貧富差距的擴大從根本上威脅了經濟的穩定發展，破壞了社會可持續發展所需要的良性競爭環境，進而削弱了實現美國國內經濟安全的基礎。特朗普政府為了安撫中下階層的不滿情緒，將矛頭對準自由貿易和經濟全球化，積極采取貿易保護主義措施和強調美國利益至上，在強化美國利益實現的同時，謀求新的有利于美國的國際經濟秩序平衡。

（二）恢復美國在國際競爭中的絕對優勢

以中國為代表的新興經濟體的迅速崛起讓美國在世界經濟中的主導地位面臨挑戰。中國2010年超越日本成為世界第二大經濟體，2017年的國內生產總值（GDP）達到12.238萬億美元，占世界GDP總量的15.17%，[1]對世界經濟增長的貢獻率為三分之一。而在2000年，中國的GDP僅為1.211萬億美元，占世界GDP總量的3.6%。相較而言，美國2000年的GDP占世界的30. 64%，2016年則降至24. 55%。[2]更為重要的是，中國在科技領域的迅速崛起，令美國各界深感憂慮。特朗普政府狹隘地將中國的科技實力快速發展視為美國經濟安全的威脅，擔心美國的經濟霸權會因此遭到挑戰。亞洲開發銀行的報告指出，2014年中國打破了日本在亞洲高科技出口領域的壟斷，占到亞洲國家高科技出口的44%，而對比2000年，中國的高科技出口僅為9.4%。[3]同時，中國在可再生能源和電動汽車等新興領域也迅速崛起，為世界可持續發展提供了重要的推動力量。以人工智能為例，自2014年以來，以BAT（百度、阿里和騰訊）為代表的中國公司在世界范圍內的39家初創人工智能企業擁有股權，占到世界相關企業總數的46%，而美國為44%。[1]與此同時，隨著數字化經濟時代的來臨，中國的人口規模優勢將會體現在豐富的大數據以及數據背后帶來的經濟增長動力上。盡管中國在科技創新領域還有很長的路要走，但中國強勁的發展勢頭引起美國政府和高科技企業的緊張，它們希望通過遏制中國科技發展的步伐，來維持美國在科技創新的絕對競爭優勢和領導地位。

三、對國際經濟合作的影響

特朗普政府經濟安全戰略將美國經濟實力的穩定發展上升到國家安全的高度，強調以掌握國際經貿規則為先導，強化和發展以科技創新和能源產業優勢為核心的美國經濟實力，進而實現美國經濟利益的最大化，維持美國在國際經濟秩序中的霸權地位。然而，以絕對安全為由的經濟利益實現從根本上破壞了“互利共贏”的國家間經濟合作模式，打破了國家間既有的利益平衡。美國自詡是戰后自由主義秩序的創建者和護持者。自由主義秩序強調自由的規范和價值觀，其中就包括以自由貿易和開放市場為特征的經濟自由主義。[2]特朗普政府的《戰略》雖然打著維護自由主義的旗號，卻開始否定自由主義市場競爭秩序，它將給國際經濟合作帶來更多的不確定性和風險。

（一）全球經濟秩序將偏向保守的現實主義

特朗普總統將正常的貿易關系視為經濟安全的威脅，利用國家安全問題的自身敏感性和現有國際貿易規則體系對其規定不充分的事實，對經濟安全作擴大解釋，以國家安全的名義干預正常的商品進出口，插手具體產業的發展和企業間投資并購交易，完全背離原有的自由市場邏輯和國際貿易規則。鑒于美國的經濟體量與全球影響力，一旦華盛頓經濟政策開始轉向“零和博弈”政策邏輯，其他國家受其引導也會趨向單邊主義，隨之而來的是全球經濟秩序都將偏向保守的現實主義，即強調單邊政策主導，追求一國經濟利益的最大化。特朗普政府以國內法為根據單邊提高關稅是在重現美國20世紀30年代的貿易保護主義。[1]在國際經濟高度融合和價值鏈廣泛發展的今天，美國單方面增加關稅的做法不僅會導致貿易轉移，割裂已有的價值鏈，更將會給世界經濟的增長帶來重大負面影響。[2]因此，美國的單邊主義不僅在挑戰二戰以來建立的多邊合作體系，更是沖擊著現有的地區和世界經濟的平衡，這將給處于脆弱復蘇中的國際經濟帶來更多的不確定性。

當然，我們也應該看到，盡管特朗普政府推崇單邊主義，但當多邊政策目標與其國家利益相一致時，其依舊會通過多邊的方式進行施壓，以推動實現其自身目標的實現。正如《戰略》所強調的，特朗普政府會積極尋求與價值觀相同的潛在盟友[3]合作，盡管這些盟友未必是其傳統安全意義上的盟友。由此，特朗普政府對于多邊主義更多的是持一種實用主義的態度，即不把其與單邊主義對立起來，而是以美國單邊利益為優先，當多邊合作能夠促進單邊目標的實現時，堅持“拿來主義”。

（二）國際貿易和投資環境將趨于惡化

特朗普政府以保護國家安全為名，不斷插手經濟主體之間正常的貿易投資活動，攪亂現有的國際經貿合作秩序，打破既有的國家間合作框架和利益平衡。從某種程度上講，美國正以一種具有破壞性的方式打破既有的以世界貿易組織等多邊貿易體制為代表的國際貿易格局，力圖重新定義其國家利益，并重筑實現其利益的國際經濟和貿易秩序。特朗普政府經濟安全戰略不但在宏觀層面挑戰一直以來由美國主導的多邊經濟體制，還從根本上“打破了經濟與國家安全之間的界限，明確表示美國政府將通過雙邊威逼而不是通過強化以及遵守律法，推行其所主張的‘有原則的現實主義，將政治、經濟和軍事等一切要素都納入美國國家實力之中”。[1]

這種對“國家安全”理念的濫用將對國際貿易和投資環境帶來巨大的負面影響。2018年3月，特朗普總統以國家安全遭到損害為由，宣布對進口鋼鐵和鋁分別征收高達25%和10%的關稅。這一舉措的對象不僅包括中國，還包括歐盟和日本等美國的傳統盟友。正如彼得森國際經濟研究所資深貿易專家查德·布恩所言，這會導致貿易伙伴以對等原則，運用類似的政治借口去叫停美國出口，使全球貿易關系開啟無止境的逆發展趨勢。[2]在這種情況下，美國的對外經濟政策調整將可能導致整個國際關系發生根本性轉變，[3]國際經濟秩序開始轉向現實主義，貿易摩擦將不斷上升。而貿易領域的沖突將會給已經困難重重的國際經濟政策協調帶來更大的挑戰。二戰后國家間試圖通過有效的貿易政策協調提升國家間和平的模式正在遭到逆轉，而美國目前以保護本國安全為核心的經濟戰略將造成國家間經濟政策的更多摩擦。

（三）國際貿易規則協商將更加困難

美國在二戰后主導建立的自由主義國際經濟秩序以貿易和金融為主要支柱，建立起多邊機構以及基于這些機構的規則體系。然而，特朗普政府當前關注的不是世界經濟運行的基本規則和基本方面，而是處理美國在現有體系遇到的所謂的“不公平”問題。正如《戰略》所指出的那樣，特朗普政府將更多關注美國的貿易赤字、科技創新能力以及能源的領導地位。貿易保護、知識產權保護、資本保護以及能源控制將會成為特朗普政府新政策框架的主要議題。盡管對具體保護措施和美國利益的界定仍有待確定，特朗普政府已經在以雙邊協商的方式解決新規則制定中可能遇到的問題。美國利用自身的談判優勢將重點進行與《戰略》內提及的主要議題相關的規則磋商和制定，以此進一步突破現有國際規則的限制和定義那些未予充分規定而留存的概念空白。

特朗普政府對外政策理念的改變給已處于困境中的國際貿易規則協商帶來了更為嚴峻的挑戰。美國利用自身實力施壓其他國家，在雙邊層面重新定義其關心的規則，然后在區域以及多邊框架下將其合法化，從而在新的國際規則體系內將“美國優先”和貿易保護主義合理化。特朗普政府通過這種方法逐步調整全球經濟秩序的內涵，對美國利益予以最充分的保護。因此，在國家安全戰略中提出一個實質為貿易保護的經濟安全概念，很可能只是美國戰略調整的第一步。

四、對 美經貿關系的影響

特朗普政府在《戰略》中將中國視為競爭對手和勁敵，意圖通過各種貿易保護手段打亂中國科技戰略實施的步伐，阻礙中國重要領域科技實力的快速提升。隨著中國企業的不斷發展壯大，雙邊經貿摩擦將呈現長期化趨勢。

（一）中國對美商品出口將面臨更多關稅壁壘

關稅與貿易總協定及后來的世界貿易組織框架下的多邊貿易談判使各國關稅得以大幅度降低，美國2016年的平均關稅水平為2. 87%，在發達國家中處于較低水平。關稅調整作為傳統的貿易保護手段越來越被弱化。然而，特朗普上臺以后迅速啟動關稅手段，通過提高關稅增加進口產品的成本，來保護美國國內相關產業的競爭力。其中，對相關產品啟動反傾銷和反補貼調查、以認定傾銷和補貼行為的存在來對相關商品征稅，這是特朗普提高關稅的手段之一。這些反傾銷和反補貼措施大多針對中國。2017年特朗普新簽發的對中國的反傾銷征稅命令達到8項，占年度新簽反傾銷命令的近30%，達到近年來最高水平；同期，對中國的新反補貼征稅命令達到6項，占年度新簽署反補貼征稅命令總數的三分之二。[1]目前，這些反傾銷和反補貼征稅集中在硫酸銨、鋼鐵、環保制冷劑（四氟乙烷）、羥亞乙基和硬木膠合板制品等生產原料方面。不過，隨著美國對外經濟政策框架的確定和遏制中國創新能力目標的清晰化，美國開始瞄準“中國制造2025"內的機器人、新能源汽車和生物科技等十個高科技領域，以貿易救濟征收高關稅的方式來提高中國相關產品進入美國的門檻。[2]

（二）美以強化保護知識產權為名限制中國企業的科技創新能力

美國《1974年貿易法案》第301條（簡稱“301條款”）授權美國總統在一國的行為、政策和法律違反國際貿易協定或無理由、不正當、歧視性地限制美國商業活動時，可以采取一切適合的措施，包括報復，來確保該國的行為、政策以及法律得以糾正。

特朗普總統上臺后再次啟動“301條款”調查，直指中國與知識產權保護、創新以及技術轉移相關的政策、法律以及實踐。2018年3月，美國貿易代表辦公室發布了有關針對中國“301條款”調查的報告。報告聚焦在以下幾個方面：在華投資的美國企業是否面臨技術轉移壓力，是否存在強制技術轉移；在華投資的美國企業是否被剝奪以市場為基礎的技術許可能力，失去對技術的控制；對外投資的中資企業是否受到政府支持而獲得高端技術和知識產權，從而在重要行業實現了大規模技術轉移；對外投資的中資企業是否存在政府支持的侵入商業網絡和竊取知識產權的行為。[3]報告認定的中國強制技術轉移和知識產權保護不力等結論深刻地反映了美國在與中國角力中的戰略意圖。一方面，美國要求中國提升知識產權保護水平來強化美國企業在高科技領域的競爭優勢，實現美國對世界先進科技的壟斷。另一方面，特朗普政府力圖通過干涉中國的產業指導和技術扶持等國內政策，阻礙中國企業在傳統技術領域升級換代以及在高精尖領域發展，削弱中國企業的科技創新能力，從而實現遏制中國科技實力提升的目的。從根本上講，特朗普政府意圖通過“301條款”等國內法程序干涉中國國內產業和經濟政策，并通過自身實力施壓，使美國高科技產業贏得更多的優勢和機會，實現美國“一家獨大”。

（三）中國對美投資面臨更多限制

在雙邊投資領域，跨國并購成為美國政府投資審查的主要目標。2017年9月特朗普政府頒布行政令，禁止中資收購美國萊蒂斯半導體公司（ LatticeSemiconductor）。美國當局認為這起并購案存在著知識產權被轉移給境外資產方的風險，對美國國家安全構成威脅。2018年1月，美國外資投資委員會（ CFIUS）經過三輪審核，以速匯金擁有大量美國公民的個人信息為由拒絕了螞蟻金服收購速匯金的請求。以阻礙技術轉移為目標，CFIUS已經成為外國企業在美國投資的一道屏障，無論前期磋商耗費多少成本，該委員會的一紙決定都會將其化為烏有。而且，美國國會正在討論繼續擴大CFIUS的權力，通過立法將其權力從特定行業擴展到科技和材料等敏感商業領域。[1]

中國目前是CFIUS投資審查的主要針對國家。官方數據顯示，2013-2015年，美國20%的立案審查對象都是中國投資者。[2]CFIUS對中資企業的針對性審查已經成為中國在美投資下降的重要原因之一。2017年中國在美國直接投資總額為290億美元，較2016年460億美元減少近37%。據估算，由于審查而導致的投資失敗達80億美元。[3]正如一些觀察家所言， “CFIUS已經成為特朗普政府貿易保護的第一武器，是終極監管的反坦克火箭筒”。[1]

五、結語

特朗普政府的經濟安全戰略深刻影響了美國的對外經濟政策走向，使美國的政策重心從追求自由開放轉向政府深度干預經濟活動。中國被美國視為重要的競爭對手，特朗普政府通過貿易保護和投資限制人為地切斷已經形成的價值鏈和利益連接，不僅影響中美兩國的經濟繁榮，更是從根本上不利于實現任何一個國家的“經濟安全”和“國家安全”，可謂“短視”之舉。在過去三十多年的經濟全球化進程中，中美以貿易和投資為先導帶動了兩國經濟的深度合作，促進了雙方的利益交融。中美通過發揮各自優勢，在包括科技在內的多領域開展合作，實現資源優化配置，使得眾多美國企業的競爭力得以夯實，實現了利益最大化。盡管中美在某些領域存在競爭，但從長期來看美國的經濟發展仍然需要中國。中國擴大市場準入和實現向內需型經濟增長模式的轉變，將給美國企業提供更多參與中國經濟發展的機會，并且使其從中受益。與此同時，中美作為占世界GDP總量40%的兩大經濟體，雙邊貿易摩擦的合理解決、經濟關系的穩定和發展，不僅有利于中美兩國經濟的可持續繁榮，更是世界經濟增長的重要支撐力量。歷史不止一次昭示，合作則長期共存，沖突則兩敗俱傷。中美應以最大的理解和最高的理性，塑造二十一世紀兩國充分合作和共同發展的新模式。

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