公共財政支持軍民融合發展的理論分析

王哲 祁智宏 徐楠

一、公共財政支持軍民融合發展面臨的形勢

隨著軍民融合上升為國家戰略，經濟社會發展與戰斗力的耦合關聯更加緊密。公共財政作為推動武警部隊軍民融合發展的重要“主動輪”，開支的規模結構和方式方法都對軍民融合產生直接影響。公共財政支持軍民融合發展，必須適應國家財政經濟發展的形勢任務和改革要求。

（一）經濟新常態促使軍民融合重視內涵集約式發展

當前國家經濟發展進入轉動能、調結構、穩增長的新常態。供給側結構性改革推動經濟發展從原來數量規模型向內涵集約式轉變。供給側結構性改革注重從有效需求和有效供給相銜接的角度同時發力，在擴大優質增量供給的過程中實現經濟供需動態均衡。適應供給側結構性改革要求，當前公共財政在促進經濟社會發展過程中不再簡單尋求短平快、“攤大餅”式的短期財政刺激政策，而是更加注重財政支出的結構匹配、集約高效，激發市場主體的長期內生動力?；诖耍藏斦С治渚筷犥娒袢诤习l展，一方面在軍民融合規劃牽引下，進一步促進軍地廣泛合作，穩定擴大軍民融合需求側市場，有效激發民口領域各類微觀主體活力；另一方面則適應經濟新常態對軍民融合的影響，以市場經濟為基礎，更加注重提升既定財政支出的匹配性、集約性、有效性，通過創新支出方式提高財政資金投入的邊際生產率，以公共財政供給側改革帶動實現經費供需動態均衡，推動武警部隊軍民融合走好內涵式、集約式發展道路。

（二）經濟模式轉變推動軍民融合尋求更深厚的基礎

供給側結構性改革催生了以開放、共享、融合為特征的新經濟發展模式。公共財政支持武警部隊軍民融合發展，需要在資金來源渠道、軍民融合市場和軍地合作模式等方面尋求更深厚的基礎。一是基于開放特征，公共財政要著力促進軍民融合領域各類要素特別是金融資本充分流動和有效配置。財政資金要統籌優化政策性資金的規模和結構，建立適應性的軍地協作治理模式，鼓勵和支持多層次多元化的商業資本在武警部隊軍民融合領域發揮更重要的主體作用，拓寬軍民融合的資金來源渠道、提升資本供給質量。二是基于共享特征，財政資金著力促進各類資源流轉共用、各類主體協同創新、各種產業鏈條培育共建，實現資源共享、市場共育、治理模式共用，通過借力市場更好發揮引導、主導、支撐和補充作用。三是基于融合特征，公共財政需要通過資金融通，促進軍政銀學企等主體融合協作，特別是引進和創立適應性的治理模式，促進政策性資金與多元化多層次產業資本、金融資本融合，促進軍民融合產業發展、科技創新、訓練保障等領域與現代財政金融服務的有效融合，使各主體基于比較優勢更好地參與到武警部隊軍民融合中來。

（三）財政投融資體制改革要求財政作用更加精準有效

在適應經濟新常態和經濟發展模式轉變過程中，公共財政工具具有很強的靈活性和廣泛適用性。公共財政可以綜合運用專項支出、稅收優惠、財政信用、財政補貼等杠桿以及財政參股、控股等方式，利用政府與社會資本合作等創新模式，把各類經濟資源以市場化方式引入軍民融合領域?；诠藏斦度谫Y體制改革，產業金融資本已成為社會投資的主力軍，要實現軍民融合深度發展，軍地資本的融合不可或缺。對于中央財政，充分發揮導向和杠桿作用撬動社會資本參與軍民融合建設，有助于減輕財政支出壓力，加快政府職能轉變；對于武警部隊建設，軍民融合作為一種創新的公共服務供給管理模式，資本融合采取利益共享、風險共擔、全程合作的方式，既減輕公共財政負擔，也能夠統籌實現軍事效益和經濟效益；對于社會資本，通過放寬市場準入，與財政資金共同參與軍事設施等項目建設，能夠穩定社會的政策預期，增強社會資本信心，更好地激發各類社會主體的活力。

二、公共財政支持軍民融合發展的任務要求

武警部隊軍民融合發展還存在與公共財政協同方式滯后、資源統籌使用不夠、自我保障包袱太重等問題。適應財政經濟改革的形勢任務要求，公共財政支持武警部隊軍民融合發展需要結合融合的內外部條件，分析軍民融合的依托基礎，綜合制定適應性支持措施。

（一）著眼部隊任務屬性推進軍民融合發展

武警部隊與經濟社會接觸極為廣泛，除常態化執勤任務外，處突維穩任務也相當頻繁，能為武警部隊軍民融合發展提供廣闊空間。武警部隊的任務形態與能力建設內容決定了推進武警部隊軍民融合發展具備天然的有利條件，其中經濟社會保障力量一直是武警部隊發展不可或缺的部分。例如交通部隊在各類大型搶險救災中走在前列，一個因素就是有效依托地方交通、裝備、飲食保障開展救援。因此公共財政政策需要支持武警部隊在用好軍地優勢資源中加強融合，充分借助軍地優勢資源補齊短板弱項，從整體提升部隊融合發展質量。

（二）緊跟現代多元化資本市場發展趨勢

在軍民融合市場環境中，在財政資金之外，產業資本、金融資本等各類投融資主體也為武警部隊軍民融合發展提供了多元化的資金來源。公共財政需要將政策性資金與多元化社會資本相結合，并由此創新軍民融合項目治理結構。適應國家投融資改革要求，公共財政資金在軍民融合領域并非都要全程發揮主導甚至唯一的作用。包括天使資本、風險資本、創投資本以及其他金融資本在內的商業性資金，在數量規模、項目治理、市場運營方面往往具有專業優勢。因此財政資金通過適當的分工合作方式，吸引和支持各類社會資本參與到武警部隊軍民融合發展過程中成為必然要求。

（三）適應和支持現代社會治理方式方法

十九大報告提出創新社會治理方式。當前開放互聯技術使公共治理日趨扁平化，以信息網絡為載體和依據，開放共享理念正在重塑包括軍民融合在內的公共治理的模式。具體而言，眾包、創客、項目孵化等方式使得軍民融合協同創新和項目合作更加扁平化、開放式和靈活多樣，特別是中小微創新企業和團隊日趨成為軍民融合創新的重要主體。與軍民融合治理模式創新相適應，公共財政需要發展對應的投資方式，在推動建立軍民融合產業園區、成立產業聯盟和產業投資基金、引導私募股權基金、促進資金鏈與產業鏈一體化的產融結合模式等方面發揮引導和杠桿作用。

（四）根據經濟體制改革協調計劃與市場關系

當前軍民融合領域兩種機制、多類要素、多元主體的協調問題愈發凸顯。公共財政是實施計劃調控機制的重要工具，而包括社會資本方在內的各類市場微觀主體，則根據市場機制參與軍民融合。根據需求牽引、政府主導、市場運作原則，公共財政需要協調好兩種機制，激發和保護多元主體的積極性。一方面要更好地發揮財政調控作用，通過優化內部支出結構、確定支出重點項目和重點環節，為軍民融合發展確定方向。另一方面公共財政要通過先期引導、配套支持、杠桿撬動、保險支撐等方式更加有力有效地吸引、支持市場機制在武警部隊軍民融合市場中發揮資源配置的決定性作用。

三、公共財政支持軍民融合發展的原則、職能和方法分析

（一）公共財政支持的原則分析

一是合理劃分財權、權責對等。在中央財政和地方財政之間，結合公共財政支出在投融資領域改革以及中央和地方財政推進劃分財權與事權改革的進程，需要建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。同時武警部隊需要借力和融入軍隊已有的軍民融合項目體系，完善項目出資、付費和管理責任劃分，能夠通用的就不重復投入，能轉變為通過正常經費預算予以保障的項目，就應當積極挖掘經費分配和使用潛力，不再申請新的經費項目，集約使用既定規模的經費投入。

二是體現配套銜接、精準支持。要善于借力和整合已有資源，統籌利用好計劃與市場兩只手，加強軍隊、武警部隊、不同層級政府主管部門（如國防科工局、工信部）、行業企業的合作，更好激發市場和企業的活力，在軍地不同投資主體之間探索形成配套銜接、精準投資、有效激勵的投資管理體系。在此過程中確保經費支出與規劃計劃相結合，為了使財政支出有明確的目標引領、規劃制定有穩定的經濟支撐，需要在軍民融合項目管理中建立健全中期財政規劃管理制度。

三是注重長期合作、互利共贏。公共財政支持武警部隊軍民融合深度發展，關鍵是要促進形成軍地不同微觀主體之間長期穩定、互利共贏的合作機制。這種合作機制一定是以市場經濟為根本運行機制，促進軍地之間形成長遠、穩定、互利共贏的合作關系。例如在裝備科研生產融合領域，武警部隊可以探索以主題突出的軍民融合產業基地建設為載體，逐步建立形成包括支柱產業、數個裝備制造產業集群、多個特色產業科研孵化與培育中心在內的軍民融合產業體系。

四是注重優勢互補、軍地協作。公共財政作為“看得見的手”要與市場“看不見的手”相互配合。一方面作為軍民融合市場投資者，要注重既有財政資金的挖潛增效，同時作為市場融資者，要注重充分吸引和利用各類社會資本。對于公共財政應當發揮關鍵乃至主導作用的軍民融合領域，財政資金不能缺位，必須通過優化支出結構持續加大財政投入，但同時在市場資本能夠參與乃至主導的軍民融合項目中，財政應當發揮有限之手作用，主動予以讓位。

（二）公共財政支持的職能定位

根據政府主導、市場運作要求，公共財政在基礎支撐作用之外，要更有效地發揮進入示范、先期引導；杠桿撬動、有效支持；市場補償、必要補充；項目扶持、市場激勵職能。

（1）示范引導。在軍民融合發展過程中，武警部隊需要著力提升按市場經濟規律參與合作的能力。當前軍民融合發展呈現出前所未有的深度和廣度，軍民融合的實施都需要在市場經濟這個根本前提下運行。為此，公共財政要積極發揮引導作用，既支持武警部隊作為獨立的微觀主體參與市場經濟條件下的各類軍民融合項目的運營管理，也為其他社會主體特別是各類社會資本提供示范引導和進入支持，這是軍民融合“市場運行”的原則所在，也是財政資金“有限之手”的定位要求。

（2）杠桿撬動。在多元化多層次的現代資本市場中，公共財政資金需要積極發揮杠桿放大、支撐保障、有效支持的作用，撬動包括企業資本、金融創投資本（VC、PE等）在內多層次多元化社會資金參與到武警部隊軍民融合項目中特別是裝備科研生產、服務保障等項目中，不斷厚實資金來源，提高軍民融合項目治理效能。

（3）必要補償。公共財政著眼市場失靈的軍民融合領域，由政府“看得見的手”彌補和糾正市場機制的不足。例如在已有的民用設施設備和應用系統中接入和拓展軍事功能，需要對民口主體給予合適的補償，用于基礎設施改擴建（例如部隊裝備出入高速路口的專項改造）。此外在軍地數據信息系統共享、民口企業應急能力儲備等方面，機會成本的補償都需要財政資金予以支持。對此，應當在年度預算中通過財政資金給予專項補助明確。

（4）項目扶持。扶持作用包括必要的托底和和保障作用，是指財政支出通過設立各類風險補償基金，支持部隊在后勤保障、協同創新等方面采用市場化的外包、租賃等方式，更好地鼓勵和支持社會主體參與到軍民融合過程中。例如在推進武警部隊裝備科研生產領域軍民融合發展過程中，面對進入風險和退出風險，應當針對科研生產資金流動慢、回報周期長和創新型中小微企業“輕資產”的特點，通過公共財政資金建立風險保障基金，逐步完善中小微軍民融合企業孵化和創新創業平臺，扶持軍民融合項目存續和發展壯大。

（5）有效激勵。在組織體系和市場機制不夠健全的情況下，武警部隊軍民融合發展長期面臨愿意“融”別人而不愿意被別人“融”問題，反映的深層次難題是缺乏持續有效的激勵機制。公共財政支持武警部隊軍民融合發展需要解決因信息不對稱等造成的市場發展不充分、準公共產品等問題，我們需要借助現代治理模式，通過分工合作、收益共享、有序退出等有效的利益協調和經濟激勵機制，促進軍民融合的有效實施。

（三）創新公共財政支持的方式分析

一是財政供給和經費需求管理相銜接。從供給角度看，從上而下要以經費分配為主線，加強包括規劃論證、項目庫等的管理，其重點是改進財政支出方式，由直接投資向引導投資、經費扶持、風險消除等領域拓展，從投資者向投資者與融資者相結合的身份轉變，從直接參與轉向重視打好基礎、完善市場環境、培育合格的微觀主體。從需求角度看，從下而上以規劃任務為主線，健全包括中長期需求測算、需求論證、滾動預算管理。從供需對接角度看，要做到從上而下與從下而上的結合、供需結合、任務項目和經費資源的結合，包括項目庫集中論證、經費資源歸口保障、任務規劃與資源保障渠道進行整合，不斷優化財政支出結構。

二是直接支出和間接支出相結合。公共財政間接支出是針對軍民融合各類社會主體給予財政支持，鼓勵和支持進入裝備科研生產、后勤保障、人才培養等領域；直接支出是指通過加大財政投入力度、優化預算項目結構，對武警部隊軍民融合項目形成有力有效的財力支持。著眼直接與間接支出的結合，公共財政要適應國家投融資體制和軍民融合深度發展趨勢，支持和推動武警部隊設立健全的投資基金儲備、投資和管理體系，探索武警部隊多層次、多元化、分類化、市場化的軍民融合基金投資和管理體系，投向應急救援力量建設、裝備科研生產、訓練服務、后勤和裝備保障社會化等主要領域。

三是計劃管理和市場化運作相結合。不同于傳統的“點對點”直接扶持和行政性分配，財政投資引導基金要兼顧政府主導與市場化運作原則，通過發揮杠桿撬動作用，與社會資本聯合共同組建母基金和子基金，進而通過母、子基金傳導放大，引導和聚集金融資金和產業資本，構建起市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的運行機制。在新的投融資管理方式中，公共財政資金由撥改投、由一次使用改循環投入。財政引導基金除了設有產業投資基金，還可以設立針對軍轉民的軍用技術再研發專項資金、產業并購引導基金等，用于推動軍工技術成果再研發后轉民用項目，支持軍工科技成果向民用領域的轉化。在市場化手段之外，財政資金還需要積極發揮有為之手作為必要補充，設立包括貸款貼息、投資補助和風險補貼等。對于企業，財政資金可以利用設立的民參軍企業貸款貼息專項資金，對民參軍企業的銀行貸款予以一定比例的利息補貼；對于金融機構，財政部門可以積極與國家開發銀行等金融機構合作，籌建軍民融合產業基地的擔保和再擔保機構，設立銀行貸款風險補償基金，為中小企業貸款提供擔保，緩解民參軍企業融資難題。

四是分散保障和集約保障相結合。從經費來源方面看，中央財政需要發揮龍頭牽引作用，與國防科工局、工信部等主管部門進行協調，在中央各部門之間整合與歸并資金保障渠道，形成資金保障合力，杜絕多頭財政的弊端。從經費支出方面看，統籌中央財政支出與地方財政支出，提高公共財政保障軍民融合發展的層次性和針對性。中央財政要積極聯合地方各級政府設立的軍民融合專項資金，在軍民融合產業基地、產業投資平臺建設等領域共同發揮作用。在投資基金的職能定位上，需要推動發揮地方財政資金的主體地位和主觀能動性，中央財政作為必要補充，吸納更多的社會金融資本參與到軍民融合項目之中。在軍民融合項目選擇上，中央財政資金可以采取參股地方政府牽頭成立的軍民融合產業母基金等靈活方式，選擇具有區域影響的龍頭產業項目、軍民融合產業示范基地予以專項支持。

五是政策調控和金融方式相結合。公共財政通過設立專項補助經費，對可以依托軍民融合方式實施的公共服務項目進行專項保障，同時設立投資基金，進而聯合各級財政和社會資本優化現有資金用途。一是財政資金杠桿化，即財政資金與PPP、股權投資基金、政策性保險、融資擔保、風險補償等金融工具緊密結合，進行多輪持續放大。二是財政政策金融化，即充分發揮市場配置資源的決定性作用和政府作用，財政資金從直接投資項目變為依托項目基金及其子基金進行投資，結合國家產業政策、軍民融合產業布局，對于金融機構貸款投資為主的項目，公共財政可以采用貸款貼息的方式對軍民融合企業給予專項支持，并通過轉讓、上市、并購等不同方式退出。

六是當期支出與延期支出相結合。借鑒國家在公共服務領域推行PPP模式的理念和方法，公共財政資金需要支持武警部隊通過軍地合作的方式購買服務。當前國家在基礎設施和各類公共服務領域廣泛采用PPP等公私合作模式進行提供。一般而言，PPP服務項目采取公共財政付費和使用者付費兩種使用模式。隨著PPP模式推廣，武警部隊在與地方政府部門和各類企業尋求合作的過程中，也需要積極適應PPP項目管理要求，比如探索軍、警、民多部門共建共用的訓練基地、飛行訓練中心等設施。此外在這方面可以探索由交通水電部隊等應急力量在大型工程機械、大型機電設備等方面采取融資租賃方式。