對于地方智庫發揮重要作用的實踐、思考與建議

李文增

據上海社會科學院智庫研究中心2014年2月發布的《2013年中國智庫報告》定義，智庫主要是指：以公共政策為研究對象，以影響政府決策為研究目標，以公共利益為研究導向，以社會責任為研究準則的專業研究機構。

以此為依據，從國內現有的組織形式和機構屬性上看，我國的智庫既可以是具有政府背景的公共研究機構（官方智庫），也可以是具有準政府背景的社會團體機構或私營研究機構（民間智庫）；既可以是營利性研究機構，也可以是非營利性機構。根據中國國情和中國特色，可將中國智庫大體分為四類：第一類是黨政軍系列（廣義的還包括人大和政協）智庫；第二類是社會科學院等專門的科研機構系列智庫；第三類是高校系列智庫；第四類是民間系列智庫。

從上述角度來看，本人已直接或間接地發揮智庫作用多年，以下做一歷史性回顧和思考，并提點建設性的意見和建議，為國家有關方面加強國內智庫建設的決策提供參考。

1 發揮地方智庫作用的實踐

1.1 上個世紀八十年代中期的初步實踐探索

筆者的第一篇發揮智庫作用的文章是1985年在中國人民銀行總行金融研究所主辦的內參，《金融研究參考資料》1985年第14期（7月20日）發表的《保證物價體系改革的兩種儲蓄對策》。這篇文章是在此前不久中央將價格改革提到關系我國整個國民經濟體制改革成敗的關鍵之高度背景下撰寫的。筆者當時通過研究后發現，物價體系改革雖然將會對我國國民經濟中的生產和流通，對國家、集體和個人的收入分配起著積極的調節作用，有利于促進我國國民經濟的迅速發展，但同時還將會使我國的物價上漲。物價上漲后，雖然可以通過對我國的工資制度進行調整，使我國職工的工資收入也隨之上升，從而使我國職工的實際收入和人民的生活水平不致下降，但是，它對我國城鄉居民在銀行的儲蓄存款卻會產生不利影響。因此，該文前瞻性、戰略性地提出了保證物價體系改革的兩種儲蓄對策。

該文發表幾年后我國發生了雙位數的通貨膨脹情況，當國內不少專家學者建議采取提高儲蓄利率的辦法不能解決實際問題時，本人提出的保證物價體系改革的兩種儲蓄對策之一，即采取借鑒歷史經驗，實施保值儲蓄的辦法派上了用場。1988年9月10日，中國人民銀行果斷采取了保值儲蓄的辦法，不但有效地解決了一些地方出現的銀行擠兌情況，而且有效遏制了當時我國發生的嚴重通貨膨脹，避免了一次國內金融危機的爆發。該文的觀點和建議不僅被中央有關部門的決策所采納，而且被我國當時有效遏制嚴重通貨膨脹的實踐所證明，使我很欣慰。這既增強了本人從事科研工作發揮智庫作用的信心，也成為本人日后從事專門的科研工作、發揮智庫作用的良好開端及重要積淀。

1.2 上個世紀九十年代中國開始進入社會主義市場經濟階段的實踐探索

上個世紀的1992年鄧小平南巡后在祖國大地掀起了一個新的改革開放浪潮。1993年筆者被調到中國人民銀行天津分行調查統計處（包括天津市金融體改辦和人行天津分行政策研究室，實際上是“三塊牌子一套人馬”）。按照當時領導的安排，由本人起草了一份新階段的天津金融改革清單，主要是提出當時天津的重要金融改革和創新事項。印象最深的就是當時提出了在天津開辦離岸金融業務，建立離岸金融市場事宜。

當時設想，天津金融業若想進一步加快發展，必須進一步對外開放，而建立和發展包括離岸金融在內的開放型金融業務是一個重要途徑。這一改革事項在當時得到了以中國銀行天津分行為主的一部分商業銀行的積極響應，紛紛進行研究和實踐探索。

在其后將近十年的時期里，筆者不論是在央行從事研究工作，還是調到商業銀行從事商業銀行實際業務工作，都在跟蹤和不斷思考，為什么不論是金融界還是天津市委市政府，都很重視在天津開辦離岸金融業務建立離岸金融市場事宜，但天津的離岸金融業務發展卻不夠快？經過進一步的深入調查研究后發現，離岸金融的建立和發展不僅對于人才素質和經營管理水平的要求比國內金融業務和國際在岸金融業務高，而且有賴于自由貿易區的建立和發展，它是一個重要的經濟基礎。然而特別是后者，當時不論是天津還是國內其他中心城市的保稅區，均不是與國際通行做法接軌的自貿區，這既不利于我國海關監管特殊區域的開放型經濟進一步加快發展，也不利于與之相適應的離岸金融的建立和發展。因此，筆者在2002年調到天津市經濟發展研究所（現天津市經濟發展研究院）撰寫的第一篇文章就是《保稅區向自由貿易區轉型的戰略思考與對策建議》，發表在《天津經濟內參》2002年第6期（3月25日），時任天津市長的李盛霖同志作了重要批示：“宗勝同志閱，請你組織對此轉型可行性（在我市）的研究，作為下步決策的依據。”讓本人感到欣慰的是，2003年年初的《天津市政府工作報告》中明確提出“要加快保稅區向自由貿易區轉型”。

2003年年初筆者擔任天津市政協委員后，利用天津市的政協平臺積極發揮參政議政的智庫作用，甚至還協助在津全國政協委員發揮參政議政作用。2003年初筆者應邀為部分在津全國政協委員起草了《關于促進國內主要港口城市的保稅區向自由貿易區轉型的建議》提案，該提案經過部分在津全國政協委員聯名呈遞上報全國政協，形成了政協十屆全國委員會第一次會議第1461號（財貿金融類183號）提案，并經全國政協批轉到了海關總署。

遺憾的是當時海關總署并沒有給予肯定的答復。海關總署對該提案的答復中指出：“根據世貿組織定義，自由貿易區主要指兩個以上的主權國家或單獨關稅區通過消除絕大多數的關稅和非關稅措施而建立的經貿安排。這種安排覆蓋的范圍是其成員的整個而不是一部分關稅領土。我國已于2001年成為世貿組織的成員，且在加入世貿組織時承諾將在本國的關稅領土內統一實施關稅。因此，若劃出一片土地作為關稅優惠的‘自由貿易區，與世界貿易組織規則不符，也有違中國對該組織的承諾和我國對外貿易政策、法規的統一性。”

看到海關總署的答復后，本人又查閱了世貿組織章程，作了進一步的深入研究后，以負責任的態度談了自己的看法，并為上述在津全國政協委員起草了回復件：“我們認為，我們的提案所提出的自由貿易區是國際上通行的自由貿易區的一種，是一種具有特區性質的自由貿易區。據我們所知，這種自由貿易區的設立并不違背世貿組織原則，世貿組織沒有不允許一個國家或地區內部設置自己的特殊經濟區域。目前國際上的自由貿易區有相當一部分是建在世界貿易組織的成員國或地區之中。

建議海關總署能組織力量對世貿組織的發達國家內部的自由貿易區進行深入的調研，以形成新的調研成果來指導實踐。”

事實上，筆者通過進一步深入研究，堅持了向自由貿易區轉型是我國主要港口保稅區的發展方向，不僅是必要的，而且是可行的，應創造條件促進其轉型，甚至可在天津濱海新區等區域進行先行先試探索的觀點。

2004年筆者以本職研究工作的名義，投中標中共天津市委研究室重點調研課題，并完成了《關于未來十年在天津濱海新區建立和發展自由貿易區的戰略構想》研究報告，發表在中共天津市委《對策研究》2005年第20期。該研究報告實際上將天津市原有的對自由貿易區的研究和發展僅局限于天津港保稅區，進行了戰略空間上的拓展，為后來天津東疆保稅港區的建立和發展的研究打下了一定的基礎，受到了天津市領導的高度重視，并被后來國家進一步改革開放的頂層設計以及包括天津自貿區在內的國內自貿區建立和發展的實踐所證明。

1.3 在天津濱海新區開發開放納入國家發展戰略的階段發揮智庫作用

2005年年初，天津濱海新區開發開放納入國家發展戰略的態勢開始顯現。當時天津面臨的一個關鍵問題——天津濱海新區開發開放若納入國家發展戰略，必須研究解決經濟金融改革先行先試的問題。當時國家有關部門到天津調研和考察也非常關注此問題，時任天津市長的戴相龍同志，還特意委托天津市政協進行經濟金融改革先行先試，特別是金融改革先行先試的研究。為此在時任天津市政協有關負責同志的組織推動下，專門成立了天津市政協金融研究課題組。筆者擔任副組長和研究報告執筆人，完成的《加快金融業發展 促進濱海新區進一步開發開放》研究報告呈送天津市領導，得到時任天津市領導的高度重視。

由于筆者擔任該課題組副組長和研究報告執筆人，還曾受天津市政協有關領導委托參加了2006年天津“兩會”前，人大代表和政協委員與戴相龍市長的對話會。筆者參加對話會的使命主要是就天津濱海新區進一步開發開放中的金融改革先行先試問題，向市長進一步闡述建議。當筆者發言講到在天津濱海新區先行先試開辦離岸金融業務內容時，戴市長說：“離岸金融是兩頭在外的，天津的國際跨國公司少，業務難于做大”。筆者當時感到市長不是否定我們的建議，而是指出如何解決未來先行先試的離岸金融業務做大問題。于是筆者指出：“國際上還有一種是建立在自由貿易區基礎上的離岸金融業務發展模式，天津可在此發展模式方面進行先行先試的探索，將離岸金融業務做大。”我的整個發言結束后，戴市長最后說：“你很專業，請把你的文字稿留下，我們再做研究。”后來筆者跟蹤了一下，我們的研究報告所提出的金融改革先行先試的建議，在后來國務院頒布的天津濱海新區開發開放納入國家發展戰略的標志性文件 ——《國務院關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（〔2006〕國發20號）中得到體現，其中，就有離岸金融的先行先試。

在此之后，筆者在繼續深入研究的基礎上，于2008年初向天津市政協十二屆一次會議提交了《關于在天津濱海新區的東疆保稅港區建立離岸金融市場的對策建議》提案，天津市政協領導給予了高度重視，并組織政協內的專家學者論證，最終由天津市政協以《關于加快東疆保稅港區離岸金融市場建設的建議》為題，在天津市《政協信息專報》2008年第10期上刊登并呈送有關市領導。時任天津市委常委、副市長崔津渡同志做了重要批示：“請市金融辦研究。請按照8月21日向蔡主席匯報時講的意見修訂和完善方案，進一步推動工作。”隨著時間的推移，該研究報告所提建議已在國務院批復的國函〔2011〕51號文，《天津北方國際航運中心核心功能區建設方案》中得到體現。

1.4 作為天津市政府決策咨詢專家庫專家承擔天津市政府決策咨詢重點課題發揮智庫作用

2012年筆者進入天津市政府決策咨詢專家庫，成為天津市政府決策咨詢專家，開始承擔天津市政府決策咨詢重點課題。其中有較大影響的成果是天津自由貿易試驗區的建立和發展研究。

2013年上海自由貿易試驗區建立后，如何更好地建立天津自貿區擺在了天津市領導的議事日程上，為此天津市政府專門成立了以東疆保稅港區為載體向中央申報天津自貿區的方案領導小組。與此同時，天津市政府還于2013年上半年開展了天津市政府決策咨詢相關重點課題的招投標工作。筆者主持申報并投中標的《東疆保稅港區與天津港保稅區共建天津自由貿易試驗區的研究》課題。主要考慮當時即將建立的天津自貿區，能否充分體現天津的最大特點，能否更充分地發揮天津的作用。天津的最大特點是除了擁有中國北方最大的港口，區位優勢獨特，擁有較強的港口物流和貿易功能（東疆保稅港區較為突出）之外，還有較強的先進制造業功能，以此不僅可大力發展港口貨物和服務貿易，而且還可為國家應對歐美等發達國家再工業化的挑戰。而天津海關監管特殊區域的先進制造業主要集中在天津港保稅區，不僅如此，天津港保稅區還有空港，可與東疆保稅港區的海港，實施聯動發展，實現優勢互補。此外，天津港保稅區的經濟體量要比東疆保稅港區大得多，兩者共建載體大，帶動力強。因此，若脫離了天津港保稅區，單獨由東疆保稅港區建立自貿區，不僅未能充分體現天津自貿區的特點，也未充分發揮天津的作用，而且未來還有可能導致天津港保稅區不能及時轉型，而貽誤進一步改革開放的發展時機。該研究報告經過本人主持的課題組的充分研究分析和論證后，上報市政府領導。后經過天津市領導研究決定形成新的申報方案并上報中央審批，得到了中央有關部門的充分肯定。在中央的支持下，天津自貿區除了包括東疆保稅港區和天津港保稅區的空港片區之外，還融入了天津濱海新區中心商務區，這使本人感到很欣慰。其實使本人感到更加欣慰的是2015年初，廣東、天津和福建三省市建立自貿區，上海實施自貿區擴容，將上海擁有先進制造業功能的張江高科技園區融入到了上海自貿區，本人的觀點得到了進一步的證明。

1.5 在準政府智庫機構發揮重要的智庫作用

2013年末，國家發改委、外交部共同召開了推進“一帶一路”建設座談會。陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和重慶、四川、云南、廣西等西部9省區市負責人，江蘇、浙江、廣東、福建、海南等東部5省發改委主要負責人以及科技部、工信部、交通部、農業部、商務部、央行、國資委、能源局、鐵路總公司等12個部門負責人出席會議。這些情況表明，“一帶一路”建設上升為國家重大發展戰略之后，與之相適應的全局性規劃編制已啟動。然而在該戰略的頂層設計和總體規劃中，不但擁有濱海新區開發開放之國家發展戰略等政策優勢，而且擁有國際港口和交通樞紐區位以及在京津冀協同發展重大戰略擁有重要地位等優勢的天津，卻未被列入重要支撐點城市，還有與“一帶一路”國家戰略有關政策及重要作用的發揮失之交臂的可能。

在此背景下，天津市科協邀請本人作為主筆撰寫了《關于天津參與國家“一帶一路”戰略并發揮重要作用的建議》研究報告，后經過有關專家論證，以天津市科協所屬智庫，天津市科技思想庫“一帶一路”戰略研究專家組的名義，呈送天津市領導，得到時任中央政治局委員、天津市委書記孫春蘭同志的批示。后來本人跟蹤了一下，經過天津市與國家有關部門的溝通，中央有關部門做了重新研究，2015年3月28日國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》文件，其中指出：“加強上海、天津、寧波-舟山、廣州、深圳、湛江、汕頭、青島、煙臺、大連、福州、廈門、泉州、海口、三亞等沿海城市港口建設，……成為“一帶一路”特別是21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍。”與此同時，天津被國家定位為：中國蒙古俄羅斯經濟走廊的主要節點，海上絲綢之路戰略支點，一帶一路交匯點，亞歐大陸橋東部的橋頭堡。

在此之后不久，本人又接受天津市社聯舉辦的以“發展海洋經濟 建設海洋強市”為主題的海洋經濟理論創新研討會的邀請，撰寫并在研討會上做了《大力發展天津口岸陸橋運輸業促進海洋強市建設》的重點發言。這篇論文實際上是《關于天津參與國家“一帶一路”戰略并發揮重要作用的建議》研究報告的進一步延伸研究，該文針對天津港在發展大陸橋運輸中的優勢和存在的問題，提出了一些建設性的建議，其中包括重新啟動天津鐵路集裝箱中心站的建設建議。該文后來還在天津市政府《決策咨詢建議》2014年第140期發表，得到了天津市政府領導的重視。本人后來進行了跟蹤，一些建議得到落實，其中就包括天津鐵路集裝箱中心站的重新啟動建設。2016年夏季，天津濱海新區召開了一次包括一些相關亞歐國家參加的“一帶一路”建設國際論壇，會議中間主辦方組織參會嘉賓參觀了已建成的京津冀最大的天津鐵路集裝箱中心站。當時本人感到很欣慰，因為該集裝箱中心站的成功建設也包含了本人的建議發揮的作用。

2 發揮地方智庫作用的幾點思考與建議

2.1 為何地方智庫能發揮影響國家頂層設計的重要作用

為什么像天津這樣的地方智庫能發揮影響國家頂層設計的重要作用？本人認為主要是由于天津在歷史上是中國的北方經濟金融中心，擁有長期的經濟金融文化積淀，建國以后，天津長期是中央直轄市，歷屆中央領導都給予高度重視。因此，一些地方智庫專家學者，在思考問題時往往站的比較高，即不僅考慮本地方，而且考慮國家宏觀發展大勢。

建議國家有關管理部門，在加強國內智庫機構的建設和管理中，在加強中央頂層設計的過程中，不僅要重視中央智庫機構的重要作用，而且要重視一些重要地區的地方智庫及其專家學者的重要作用，認真吸取這些地方智庫專家的意見和建議。

2.2 為何地方智庫是多種類型的，且都能發揮不同程度的智庫作用

從天津地方的實際情況來看，以上述為例，既有根據政府本身需要設立的直接為政府決策咨詢服務的智庫，也有間接服務于政府的政協參政議政等方面的智庫作用，還有準政府性質的社聯和科協在發揮著重要的智庫作用。按理說市委市政府都設立了研究室，它們實際上是市委市政府最直接的智庫機構，有了這些機構為何還要發揮其他智庫的重要作用？本人通過多年的觀察后認為，兩者的作用是不同的，前者的比較優勢在于其更了解黨政領導的意圖和想法，其研究成果更能符合黨政領導的意圖，比較劣勢在于其不夠超脫，會受到黨政領導的某種無形的束縛；后者的比較優勢恰好在于其擁有超脫的地位，看問題有時往往比較超脫和客觀。

建議國家和地方有關管理部門，在加強國內有關智庫機構的建設和管理中，要發揮多種智庫的作用，以便使黨政領導決策時能聽到不同智庫的不同聲音，進而進行比較分析，綜合吸取最佳方案。上述天津自貿區建立的方案設計研究就是一個實際案例，促使黨政領導的決策更加民主化和科學化，更加符合實踐的要求。

2.3 如何發揮地方民間智庫的重要作用

從天津地方的情況來看，已有民間智庫在天津注冊成立和運行，但從實際運行情況來看，顯然不如上述智庫機構發揮的作用更直接。本人跟蹤了其中的一個民間智庫的運行情況，感覺該智庫人才濟濟，但基本上是兼職。其運行中的問題，一是該智庫的專家學者發揮作用，即發表一些有影響的文章，其署名多數是以專家學者的所在原單位和職務職稱名義，因此，無論該專家學者的影響力如何大，對于在該民間智庫作用發揮的影響力均比較弱。二是該民間智庫雖然與有關的黨政部門有聯系，但基本上是屬于朋友間的關系，因此，其智庫專家學者撰寫的文章，雖然能夠通過朋友呈遞到有一定層次的黨政部門，供有關領導人參閱，反饋的意見也能得到較好的評價，但缺乏有關領導人正式的批示件反饋。這樣就難以充分顯示民間智庫的重要作用，其影響力和作用的發揮就相對比較弱。因此，也難以獲得健康和可持續發展，久而久之，還有可能使其逐步演變成一般性的企業咨詢公司，其智庫的作用發揮將逐步被弱化。

建議國家有關管理部門，要加強對這類中國特色的民間智庫的管理。所謂中國特色，就是要有黨的領導。一是促使在這類民間智庫中建立黨的組織。二是要促使這類中國特色的民間智庫與上述智庫機構有大體平等的參與黨政部門招投標課題的機會，必要時為了充分發揮這類中國特色的民間智庫的特有作用，可采取政府采購的辦法，向其專門發布政府資助的委托課題，促進其為政府提供決策咨詢服務。三是對這類中國特色的民間智庫的發展要提供便利化的政策措施，以培育和造就擁有國際影響力的中國特色的“蘭德公司”。

除此之外，也要積極研究如何發揮智庫聯盟的特殊作用，對于為何要發揮智庫聯盟的特殊作用，本人認為，主要是基于某一單獨的智庫力量不足時，可通過發揮智庫聯盟這個更大的集體智慧的作用。而如何發揮智庫聯盟的特殊作用，本人提出以下幾點建議：

一是對于一些重大課題的招投標，要面向智庫聯盟中所有智庫。二是對于一些重大課題中的特別重大且難度非常大的課題，促使智庫聯盟中一些相關的實力較強智庫聯合攻關。

（作者為天津市經濟發展研究院研究員，天津市政府決策咨詢專家，天津市第十一、十二屆政協委員，國際資政智庫金融發展研究中心主任）