當前軍事代表參與資格審查工作存在的問題和對策展望

孫新華 許冰清

為貫徹軍民融合戰略，推進裝備市場準入改革，軍委裝備發展部于2017年10月1日起，將武器裝備質量管理體系認證與裝備承制單位資格審查兩項活動，合并為統一組織實施的裝備承制單位資格審查活動（簡稱“兩證合一”），通過一次審查做出結論，發放一個證書，即A類裝備承制單位資格證書增加“通過GJB9001質量管理體系認證”標識，兼具原“兩證”功能。“兩證合一”試點工作運行將近一年來，對優化市場配置、減少準入門檻、吸納優勢企業、轉變競爭態勢起到了很好的推動作用；軍事代表室作為基層單位參與此項工作，在初審續審、年度監督和日常監督過程中也發揮了重要作用。正逢軍隊改革同步進行，種種主客觀因素交織在一起，也反映和暴露了一些具體問題，既有承制單位方面的，也有軍方自身因素。都需要我們認真思考，慎重對待，穩步推進，為推動軍民融合向深層次發展奠定工作基礎。

一、存在的問題

1.軍代室內外部環境變化帶來的問題

軍隊改革以來，基層軍事代表室的內外部環境變化較大，這些變化帶來的問題或多或少、間接直接的都對資格審查工作帶來影響。具體有以下三點：

一是單位人員劇烈變化帶來的問

題。近五年來基層單位除工作調動外基本沒有新進人員，軍改以來軍代室人員調整幅度較大，老同志流失過多，45歲以上大部分已離開，現在軍代室保留下來的大多數人員處于30歲上下，同時普遍缺乏90后新生力量補充，導致一人多崗，年齡結構層次已形成斷檔，會對軍事代表隊伍長期建設產生影響。

二是承擔任務調整變化帶來的監管要求差異問題。以某軍代室為例，近年來根據上級機關要求，先后承擔了原總部其他單位移交過來的部分科研監督、采購驗收任務和承制單位資格監督工作。不同的軍兵種對裝備產品的要求和承制單位的監管要求存在一定差異，上級也先后發布了一系列試行規定和辦法，如何在新舊規定、產品交接變化過程中尋求合理控制點成為困惑基層軍代室工作的難題。例如研制程序的差異導致技術狀態管理要求不同，對產品采購、驗收依據和驗收標準存在不同理解，組織補充鑒定、技術圖樣鑒章、驗收規范或者細則評審的工作都需要花費大量的時間和精力進行溝通和協調。

三是承制單位類型變化帶來的監管側重點把握的問題。目前承制單位的狀態（含其他軍兵種移交）包括以下三種情況：第一類是軍代室負責資格且有驗收任務的承制單位；第二類是軍代室負責資格但目前沒有驗收任務的承制單位；第三類是軍代室承擔驗收任務但資格由其他軍兵種受理的單位。不同的組織單位有不同的監督管理模式，軍代室對相關裝備和合同的監管工作側重點也需要把握。

2.初審和續審工作現狀和存在問題

初審、續審工作依托受理點（軍事代表局）組織實施，承制單位一般也會結合續審時機進行擴大范圍審查。以初審為例，軍事代表室作為基層派駐單位，前期根據軍代局的任務通知，基本按照屬地管理的原則，對申請單位提供政策咨詢，并對申請材料進行初步核實，提出受理建議；中期隨著受理工作的開展，配合軍代局對申請單位進行預審查，整改完成后基本具備申請條件；后期根據計劃安排，軍代室配合審查組做好審查工作并對審查發現的問題整改進行監督和檢查。但在目前的執行過程中存在兩類問題：一是人員資格問題。審查組長的要求是由具有審核員資格的中、高級審查員擔任，審查組的組成中具有國家注冊審核員資格的審查員至少占50%，初級審查員不超過審查組總人數的40%。軍事代表隊伍這兩年人員變化很大，中高級審查員流失大半，有的軍代室目前甚至沒有審查員。國家注冊審核員資格的問題由于是兩證合一調整帶來的，目前主要依靠新時代的人員參與。以某室為例，目前僅有一名中級審查員，多名同志雖然通過國家注冊審核員資格考試，但因不具備審查員資格，也無法參與到此項工作中。二是任務量問題。目前每年有初續審任務的承制單位平均五到六家，考慮到審查員對承制單位的交叉審理，年均任務量相當于再增加至少兩到三家。特別是初審工作，從初期的咨詢服務、政策解讀、整改提高一般要反復多次；此外近年來隨著軍民融合戰略指導下軍品市場逐步放開的大背景下，還有許多有“參軍”意愿的企業單位通過各種渠道了解、咨詢，也給軍代室的日常工作增加了很大的工作量。

3.資格監督工作現狀和存在問題

對獲證后的承制單位資格監督工作十分重要。資格監督分為日常監督、年度監督審查和重大事項專項審查三種形式。其中重大事項專項審查是指對發生重大違約、質量、保密等問題或承制能力發生重大變化的承制單位是否能夠有效保持承制資格所進行的審查，一般較少發生，不是我們討論的重點。大量的監督工作還是圍繞日常監督和年度監督開展。

日常監督主要由軍事代表室組織實施。監督的主要內容包括資格保持情況，質量體系運行情況，證書使用情況等與資格保持有關的內容。時機上可結合產品科研、生產、修理、試驗和技術服務等活動，通過巡回檢查、詢問、參加有關會議和對記錄進行分析等手段進行。日常監督工作的問題在于重復、類似的要求太多，沒有得到有效清理，導致基層疲于應付。目前指導軍事代表開展質量監督的主要依據是2007年由原總裝備部批準并頒布實施的《裝備采購質量監督國家軍用系列標準》，即通常所說的“23個國軍標”，對裝備科研、生產、技術狀態管理、費用、試驗、軟件等方方面面都提出了具體的監督要求，其中的GJB5713《裝備承制單位資格審查要求》中也基本明確了承制資格日常監督的要求。此外根據上級規定和要求，軍事代表還要按照產品或類型編制研制過程和生產過程質量監督細則；按照軍事代表工作要求，還需要編制科研過程質量監督細則、生產過程質量監督細則、檢驗驗收細則；按照原陸科訂2014年的要求，又要承擔編制制造與驗收規范的任務，這些要求或多或少都和質量監督的內容有關。軍改后上級機關又陸續出臺了一系列規定，對合同監督管理提出了要求。這里面日常監督的要求、年度監督審查的要求、合同監督管理的要求等等互相重復，多頭下達。

年度監督審查由軍委裝備發展部合同監管局組織授權機構實施，目前實際是由新時代認證中心承擔，按月通知到代表室，由于此項工作實施時間較短，需要一個了解、熟悉和掌握的過程，目前也暴露了一些問題。主要有三點：一是時間銜接的問題。接到新時代通知后，需要軍事代表室在相應時間做出人員安排，但由于通知時間短，軍代表臨時任務多，導致此項工作可能會與其它重要工作沖突，反映出工作關系不夠順暢，溝通協調費時費力等矛盾，對于目前人數較少的軍代室問題更是突出。二是審查員資質要求的問題。不少軍代室目前僅有個別審查員，絕大多數不同時具備審查員和審核員資格，特別是最近的一至兩年，恰逢國軍標換版之際，而新舊標準的差異較大，由于質量監督工作只是軍事代表工作的內容之一，相對專職審核員來說，軍事代表體系審核方面的能力還有不小的差距。在參加年度監督審查工作時，考慮到新時代人員對資格審查內容的熟悉程度，可能會把與質量管理體系以外的內容安排給軍代表審查，導致可能不能按照審核要求履行好相應職責。

二、對策及工作展望

通過對上述現狀和問題的梳理可知，根本原因是人員結構、任務變化、制度機制等多因素交叉，以及在特定的大環境下暴露出的結構不合理、關系未理順、要求不統一等原因的綜合作用結果，單一應對的措施解決不了系統問題，必須系統解決，綜合實施，全面推進才能達到目的。

首先是解決人員結構問題。這里包括編制安排、年齡層次、崗位設置。軍事代表的主要力量是文職人員這個認識是符合大方向的，但要處理好過渡期，在人員結構調整上通過一段時間的努力減存量，同時做好新生力量的逐步補充，在這個過程中，要把過去好的傳統繼承下來，發揚下去，設置好崗位分工，特別是專業性的崗位應該提出從業資質和考核要求，形成一支專業的質量監管人才隊伍。

其次盡快理順軍事代表機構關系和工作要求。盡快修訂關于軍事代表工作的規定、辦法，去掉重復和沖突的方面，上級機關切實形成合力，讓軍代表集中精力做好本職工作；特別是統一的軍事代表機構和管理部門。軍事代表的業務中心工作就是基于合同監督管理開展的質量監督和檢驗驗收，將來的質量監督也更多是往質量體系和承制資格監督方面側重。對于軍代室負責資格且有驗收任務的承制單位，以及承擔驗收任務但資格由其他軍兵種受理點牽頭的單位，要明確承制資格監管工作是以圍繞裝備采購合同履約監管任務為核心開展的；對于軍代室負責資格但目前沒有驗收任務的承制單位，要以監督幫促其持續改進質量體系運行、穩步提升承研承制能力為主。

三要加強對軍事代表能力素質培養。前述問題其實也反映了改革大背景下軍事代表能力素質與工作要求存在不匹配的矛盾，當務之急是在資格審查和體系監督的能力培養方面，這兩項是每名軍事代表從業的基本功。以后要把監督重點和專業崗位能力建設結合起來，切實培養和發揮軍事代表的驗收把關、技術管理、質量管理、合同管理的專家作用。

最后要進一步梳理統籌四證。保密和質量管理體系應該說專業性更強，需要專家深入參與。科研生產許可證和裝備承制單位資格證審查內容要求相似，區別在于許可證更關注準入管制、布局調控、維護秩序，資格證更側重于承制能力識別、吸納優勢主體、提高裝備質量效益。在軍地充分溝通和協調的基礎上，整合軍地力量資源，構建統一工作制度和管理體系，聯合監管和處罰機制，實現兩證融合。這樣才能切實落實監管和處罰并舉，同時減輕承制單位負擔，才能提升承制單位服務國防意識，最終提高裝備產品質量和效益及國防能力。

（作者單位：陸軍駐揚州地區軍事代表室）