日本的公務人員職業道德建設研究

曹然 黃桂林

日本的國家公務人員并沒有嚴格的區分。一般說來，判定日本國家公務人員的標準主要從以下幾個原則：從事這項職務的人，從事的是否是國家的事務；是否由國家任命；原則上是否得到國家的勤務報酬。

日本從二戰結束后開始建立現代公務人員制度，大力加強公務人員職業道德建設。1947年日本政府制定《國家公務人員法》，這是第一部依據資產階級民主原則和效率原則，遵循新憲法精神的公務人員法。1950年日本政府又公布《地方公務人員法》，從而全面地從法律上確立了公務人員制度。2000年，隨著日本政府行政改革的推進，制定了“信賞必罰的人事制度”。

日本在2001年通過了《公務人員制度改革大綱》，又在2002年10月10日確認了國家公務人員法修正案的法制化。這次改革內容包括以下四個方面：一是建構新的人事制度。為實現以全體國民為本的優良高校的行政服務，要求各相關部委積極努力建立合理的任用與賞酬制度，重新構建公務人員的任用、賞酬、評價等機制，最大限度做到人盡其才和以能力為本。二是保證人才的多樣性。隨著公共行政的分工越來越專業化和精細化，要求政府打破傳統的人才選拔制度，改革考試制度和公開招聘制度，錄用民間人才，擴大女性職員錄用名額的增加。三是建立合理的再就業途徑。對退職到企業就業人員，建立有效的制約機制，建立與原部委就業關系的回避機制。對到特殊行政法人工作人員，防止部位影響力的延伸。對到獨立行政法人工作的人員，建立一整套的評價機制，并公開他們待遇。四是提升組織的整體業績。為提高政府工作效率，建立激勵和有彈性的組織和人員管理機制，制定合理的人才配置和管理方案。設立國家戰略咨詢員，并減少超工作量的勞動，保證公務人員的身心健康和工作愉快。

日本的公務人員制度內容比較完善，尤其注重公務人員的職業道德建設。與美、英、法等國家相比，日本每千人中行政人員的比例最低，但行政效率更高，公務人員的廉潔程度也很高。日本在加強公務人員職業道德建設方面的具體做法如下：

第一，嚴把公務人員錄用關，杜絕不合格者進入公務人員隊伍。日本《國家公務人員法》對公務人員考試的基本原則作出詳細規定，錄用考試對具備報考資格的所有國民在平等條件下公開進行，即公務人員考試堅持公開和公平兩個基本原則。公開原則要求國家在錄用公務人員時要做到向所有國民公開，讓有資格參加公務人員考試的人員對考試安排等有足夠了解。公平原則要求嚴格遵守公務人員召開的資格規定，對不具有本國國籍、受刑罰者和不符合年齡者嚴格限制。

第二，嚴控公務人員數量，防止公務人員貪腐和行政效率低下。日本有關公務人員管理的法規較為完善，國家和地方都有《定員法》或類似條例，有效地遏制了公務人員隊伍的過度膨脹。另一方面，政府從經濟領域退出，也大大縮減了工作人員的數量。同時，在行政組織之外，日本的民間組織較為發達，對行政起著某種補充替代作用，從而減少了政府行政的負擔。從制度上嚴格控制公務人員數量，有效防止了貪腐的產生，促進了管理效率的提高。

第三，激勵機制和集體履行職務方式的結合，保證了公務人員自律。日本公務人員激勵機制中最重要的是“后期選拔晉升模式”，即公務人員就職后的相當長時間內實行同期同時晉升，在其履職后期再逐漸拉開差距，通常等到職員40歲以后，參加工作至少十幾年或更長時才拉開差距。另外，日本實行集體履行職務的工作方式，是日本實行的“大辦公室”制度與非職階制的聯動。在日本政府機關，一間辦公室往往有四五十個工作人員，在空間上形成一個大房間中相互協作的工作系統。這種方式有利于同室人員的自律，有利于客觀地評價每個人的工作能力和工作態度。大辦公室制度與非職階制結合，在提高行政效率和全體工作人員的水平、加強相互監督等方面起到了一定的作用。

第四，公務人員的流動經常化，便于人盡其用。每個人在每個崗位通常工作2—3年，其后則進行人事調動，調動時間每年固定，統一進行。這有利于公務人員積累不同的工作經驗，開闊視野，并通過不同崗位的實踐，尋找到最合適的位置。通過下凡，鼓勵他們到民間企業、機構去再就業。“下凡”制度，可以減少高級職位的人事停滯現象、提高行政效率。2008年，日本政府試圖通過設立“官民人才交流中心”，對下凡制度進行改良。例如，凡年滿50歲、或擔任課長及以上職務的國家公務人員，若希望退休（或提前退休）后到企業或公益事業機構再就職，均需在該中心登記，由中心對外統一推薦；中心對公務人員的再就職活動實施全程監督，若發現公務人員所屬機構和用人單位之間曾有過密業務關系，將立即中止推薦并向有關部門報告。

第五，注重公務人員的整體素質培訓，同時實施動態工資體系。日本公務人員制度規定了比較完整的公務人員研修制度，以提高職員的能力和工作效率。日本的公務人員研究和培訓氛圍11大類，包括：干部行政官研修班、行政研修班、實務經驗者研修班、女性職員研修班、良師益友培訓班、部位公務人員研修班、派遣研修班、指導者培養研修班、各部位實施的研究、對各部位的支援、在線學習（E-learning）制度。日本對公務人員的培訓，既注重專業訓練，又注重道德素質和能力的全面提高，體現了以素養、能力為本的世界培訓潮流。同時，日本每年進行企業工資水平調查、國家公務人員工資調查，經比較后確定公務人員工資。因標準明確、公開透明，減少了由公務人員加薪、減薪問題引發的社會輿論紛爭，減少了社會矛盾，增強了政府與社會的黏合度。