城市流浪乞討人員權益保障研究

時青

摘 要：在人類歷史上，流浪乞討現象存在已久甚至和歷史進程相伴。流動人口增多的原因有很多，例如：社會動蕩，天災人禍等。在現在社會中，流浪乞討人員的數目龐大，由于社會和個人等各種原因流浪乞討人員的權益正在受到侵犯，而且流浪乞討人員維護自己權益的意識較低。我國頒布了一系列法律，給予城市流浪乞討人員法律上的保護，但在實施過程中無法真正做到維護其權益，甚至造成了二次傷害。流浪乞討人員的權益保障需社會以及法律層面的協調保護。

關鍵詞：流浪乞討人員；權益保障；救助制度

一、城市流浪乞討人員概述

（一）城市流浪乞討人員的概念以及特征

乞討在詞典中意思為乞求施舍或救濟。流浪是指沒有地方居住，在各個地方漂泊的行為，可以分為生存型流浪[2]和精神型流浪[3]。在今日社會，生存流浪仍然占流浪者的大部分，所以人們的目光聚焦在生存流浪中。

城市流浪乞討人員有貧困性、邊緣性和弱勢性等特征，流浪乞討人員是從外地流浪而來，他們在城市中生存面臨的不僅是物質還包括精神方面的壓力，其中食宿問題是他們面臨的最大的問題，而且城市流浪乞討人員由于沒有固定的生存環境，沒有固定的收入來源，所以處在容易被忽視的社會的邊緣，不能緊跟時代進步的步伐，隨著社會的進步差距會更加加大流浪乞討人員因為權利的貧困而處在弱勢的地位。這些基本的生存問題流浪乞討人員都無法得到保障，可見他們生活在城市的最底層又是社會中權益最易被侵害者。

（二）城市流浪乞討人員的生存現狀

對于城市流浪乞討人員的現狀研究，可以從調查中得知。從濟南市最新統計分析，并且在濟南選定幾個地點做實踐調查，從人員數量、健康狀況、居住環境、乞討方式、家庭婚姻等幾個方面進行剖析。

1.人員數量

根據有關權威數據，我國現有流浪乞討人員大概10萬人。筆者詢問濟南市救助站的工作人員，對濟南市的流浪乞討人員的相關數量，現統計如下：2017年濟南救助站共救助25232人，其中男性為17121人，女性為8111人；本省份的有19335人，外省的3879人，地址不詳的有3018人；未成年人有4112人，中青年人有3612人，老年人年有17599人；正常人有1250人，身體殘疾有10784人，精神病患者有13198人。

2.健康狀況

在實際調查中，對部分流浪乞討人員進行調研。在身體狀況調研項中，有35%的人回答一般；有15%的人回答身體健康；有5%的人回答非常健康；有30%的人回答不健康；有15%的人回答嚴重殘疾。

3.居住環境

在居住環境方面，有74%的人選擇露天住宿；有11%的人選擇借助他人的房子；有5%的人選擇租賃房屋；另外其他的20%的人員選擇方式。[1]

二、我國城市流浪乞討人員權益保障現狀及存在的問題

（一）立法現狀

流浪乞討人員存在歷史久遠，是各種原因組合形成，它不會因為統治階級的變更而改變其內在的特點。我國頒布了相應的法律《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》[2]以及《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》[3]。本文將說明《救助管理辦法》與《收容遣送辦法》相比較所具有的特點，具體如下：

第一，由強制救助轉為自愿救助。在以前的《收容遣送辦法》里，明確規定了收容派遣運用強制性手段，其人員自己的意愿不考慮在內。這種辦法的實施沒有尊重個人的意愿。在《救助管理辦法》中，明確規定，任何單位和個人不得強制性救助他人，同時，流浪乞討人員有權拒絕他人給予的救助。

第二，由維護城市管理轉變為以救助服務為主。《收容遣送辦法》是從公共利益出發，以維護社會制度為目的，以維護社會和諧發展為出發點。但是《救助管理辦法》則是以維護個人利益為出發點，對流浪乞討人員實施幫助，使他們走出困境。對比而言《救助管理辦法》的實施，使得流浪乞討人員有了選擇性，避免了流浪乞討人員人身和財產造成損失，更加的人性化。

第三，對救助站工作人員加強了約束。《救助管理辦法》對救助站工作人員的權利與義務規定的更加具體。在規定中明確指出，救助站的工作人員不得對被救助人員實施拘禁和變相拘禁的政策；不得讓被救助人員干私活和擔任管理工作；不得欺負未成年人和老年人；不得調戲婦女等。這種規定的明確指出，對救助人員產生了約束，同時保障了被救助人員的人身財產的權益，減少了不必要的傷害。[1]

（二）存在的問題

《救助管理辦法》的實施，為乞討人員提供了幫助，但總體來說我國對流浪乞討人員的保障上仍然存在一些缺陷。本文將會列舉以下幾點還說明我國對流浪乞討人員權益保障的不足：

1.現行法律存在空白

目前我國對這類人員的救助的主要根據是《救助管理辦法》。辦法的實施對于保障流浪乞討人員的權益起到一定作用，體現了以人為本的救助方法。但是在這幾年的實踐過程中仍然存在一些問題。在法律上對流浪乞討人員權益保障存在的問題從以下進行分析：

首先，分析《救助管理辦法》的缺陷所在：第一，《救助管理辦法》的適用范圍比較狹窄。流浪乞討人員的種類繁多，但是辦法針對的對象只是生存型流浪乞討人員，把那些惡意型的和職業型的流浪乞討人員排除在外，雖然節約了國家的成本，但是這些異化的乞討行為應當給予救助。如果沒有救助會使這些行為變本加厲，人數增多，使得流浪乞討人員生活更加困苦。第二，在辦法中對于各部門的職權劃分沒有明確的規定。在實踐過程中，救助辦法沒有對各個部門具體的做法做出明確的規定，這導致權責不明，各部門出現相互推諉的現象。第三，對未成年人沒有特殊的規定。我國目前的法律沒有專門針對未成年人乞討行為的，經常和成年人的解決辦法歸為一起，使得未成年人的身心健康受到損害。

其次，在我國現行的法律中，只有國務院頒布的《救助管理辦法》是專門針對流浪乞討人員的，法律位階較低。由于流浪乞討具有很強的地域性和具有棘手的特征，所以一些地方政府出臺了自己的規章對流浪乞討人員進行管制。地方性規章只能在其規定的行政區域內使用，會出現地方性偏差和地方性保護，不利于保障流浪乞討人員的權益，也不利于發揮法律法規的作用。[1]

2.社會保障制度沒有全面覆蓋

目前，我國社會資源分配不平衡，社會保障不均衡，使得一些人的基本生活權利遭到剝奪，同樣也造成社會的不穩定。我國的社會保障覆蓋面較窄，沒有覆蓋到流浪乞討人員。我國社會保障的覆蓋情況為：主要覆蓋城鎮，鄉村沒有覆蓋；覆蓋國有企業，非國有企業實行低覆蓋。而流浪乞討人員沒有穩定的收入來源，連基本日常生活都很難維持，還面臨著“老無所養”“無錢就醫”等嚴峻的問題。流浪乞討人員是最需要社會進行救助的城市最底層群體。而在現行的社會保障制度中，城市流浪乞討人員并沒有加入到保障的行列。[2]

3.程序立法不完善

我國對于流浪乞討人員的保護原則性的規定較多，實施方面的政策較少，對于政策缺乏可操作性，沒法解決現實實踐性的問題，法律效力不斷降低。如果沒有程序性內容，實體的權利缺乏可以實施的程序，那法律規定的權利就是空話。因此，為了解決任何問題，立法不是關鍵的一步，最主要的還是怎樣將法律規定的內容付諸于實踐。

三、完善流浪乞討人員權益保護制度

我國城市流浪乞討人員形成原因復雜，種類多樣，建立權益保障體系是一個復雜而艱難地工作，并且是一項無法暫停的法制任務。不僅要建立完善的法律法規，還要制定完善的實施制度，確保法律的實施。各政府和相關部門都要履行好自己的職權，以流浪乞討人員的利益為重。同時，社會各階級群眾都要從自身做起，保護弱者，做到盡量幫助但不傷害。

（一）加強城市流浪乞討人員權益保障立法

城市流浪乞討人員具有貧困性和權力缺乏性，對于這兩種特性形成的原因，這其中既有自然因素的影響也有社會因素的影響。因此，從立法方面解決保障流浪乞討人員權益問題，可以歸納為以下幾個方面：

1.完善社會保障和救助制度

資源平等分配原則要求黨和國家關懷和尊重廣大人民群眾，在平等原則的基礎上對分配制度予以調整。

首先，完善社會救助體系，加強分工促使其協調發展，推動各項救助制度的整合。

其次，建立統一的社會救助機制，完善救助政策的法律法規，加強救助監督。

第一，制定完備的《社會救助法》，使救助行為有法律依托，行為法律位階提高，并與其它的社會制度相結合。第二，劃分合理的貧困線，堅持平等的原則進行立法。第三，建立包括貧困救助、特殊群體保護、災難救助等多方面的法律體系，涉及各種弱勢群體。加強社會的監督職能，積極發揮群眾的力量，發揮監督機構的監督作用，并及時聽取他們的意見，彌補各方面的不足。[1]

2.完善民主政治體制

我國現已經形成為以人民代表大會為核心的，包括政黨制度、政治協商會議、人民信訪制度和基層群眾自治制度為內容的制度體系，為人民實現參政實現制度保證，同時也包括社會地位較低的，處于城市邊緣化的流浪乞討人員。但是，由于制度的不完善，流浪乞討人員的參與度明顯低于其他普通群眾，其意見無法真正地反映到政府的有關部門。因此，我們要完善民權體制，為流浪人員的在政治參與上有一定的話語權。

（二）完善城市流浪乞討人員權益保障執法機制

首先，在行政執法時要秉承公平平等的原則，以同樣的態度對待每個人。但是，在現在社會執法過程中欺軟怕硬現象時有存在，對弱者進行刁難，導致弱者在社會中辦事遇到重重困難。孫志剛事件給了我們血的教訓，向我們展示了執法人員的殘暴。公平公正的執法是司法的底線，是保障老百姓的直接途徑。

其次，行政執法要嚴格，做到依法行政、違法必究。對于特殊性的流浪乞討人員的違法犯罪行為，應當進行懲處，這對其他的流浪乞討人員起到警示作用。對于在執法過程中侵犯流浪者的侵權行為，對執法者應當追究責任。

最后，對執法人員個人素質予以重視，提高執法能力。我國制定的一些法律在基層地區無法得到有效的實施，因為執法者不是專業的法律人員，對法律沒有理解透徹，真正的法律內涵沒有理解，所以，提高執法者的法律理解能力特別重要。加強素質教育，建立培訓系統，對執法者進行法律條文的解讀。并對執法者進行有效的監督，促進執法者秉公執法，真正做到為人民服務。

（三）健全城市流浪乞討人員權益保障司法機制

流浪乞討人員處在社會的底層，多數為貧困者，維權路艱辛又曲折，更多人因為比較艱難而放棄了自己的維權路。要加強司法保障，讓他們更好的維權。同時，對于此類人員的法律援助道路應予以重視，司法救濟權應當遵循平等的原則，不能使當事人因為法律以外的原因而沒有得到救助，所以，司法者應當建立相應的制度，對弱勢群體實施保護，對貧困的當事人提供經濟保障。

（四）發揮政府職能保證流浪乞討人員權益

政府的宗旨是為人民服務，流浪乞討人員作為社會成員的一部分，政府應當加強管理。首先，政府應當轉變觀念，堅持以人為本的初衷，以流浪乞討人員權益出發，按照法律法規的內容，用心和細心地對待流浪乞討人員，給予他們合理的救助。其次，政府可以設立專項基金，對于貧困人員給予補助，對于未成年人提供資金支持。最后，政府應當加大宣傳，使廣大公民認識到流浪乞討人員受到的危害，并能從自己出發維護流浪乞討人員的權益。

參考文獻

[1]生存型流浪：生存型流浪是指人為了生存而不得已離開自己的家，來到陌生的地方存活。

[2]精神型流浪：精神流浪則是指為了擺脫精神空虛，去尋找精神慰藉和奮斗目標的行為。

[3]數據參考自：濟南政務網www.jinan.gov.com.

[4]《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》：收容遣送制度是中華人民共和國的一個已被廢止的制度，其并非依據法律條例，而是依據國務院相關法規的一種強制行政措施，由民政機關、公安機關實行限制人身自由、收容遣返等措施。現已被廢止，相關制度另由《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規定。

[5]《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》是為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度而制定的。由中華人民共和國國務院于2003年6月20日發布，自2003年8月1日起施行。共計18條。

[6]參考自：李彥昌.城市貧困與社會救助[M]. 北京：北京大學出版，2004.200-201.

[7]參考自：曲彥斌.乞丐史[M].上海：上海文藝出版社，2006.168-170.

[8]參考自：周德鈞.乞丐的歷史[M].北京：中國文史出版社，2005.125-128.

[9]參考自：楊春霞.流浪乞討人員權利保障問題研究[D].湖南省：湖南大學，2013，5.