協同治理視角下公民參與社區治理的路徑探索

摘 要：治理理論興起以來，社會管理的中心不再由政府一方獨大，社區協同治理旨在引入多方參與主體，構建制度化的溝通渠道和參與平臺，發揮社會各組織在自主治理、參與服務、協同管理等方面的作用。面對中國社區治理變遷過程中遇到的困境，提出我國社區治理公民參與協同模式建議：提出協同化的目標，調和沖突；完善相關法律法規，保障公民參與權益；轉變基層治理理念，貫徹落實參與政策等措施。

關鍵詞：協同治理；社區治理；公民參與

一、目前我國公民參與社區治理概況

（一）公民參與社區治理的模式

國內外專家和學者認為，社區治理模式根據政府與社區的緊密程度的不同可分為"社區自治"、"政府主導"、"混合模式"三大基本模式。分別以政府、公民參與程度為標準進行劃分，更多是學理上的和理想狀態中的。而事實上，社區建設往往政府、企業、公民自身都在扮演著不同的角色，彼此間的力量也在治理機制和具體事件中不斷呈現變化。

目前在創新社會治理理念的影響下，全國各地紛紛進行管理創新改革和試點試驗。各地不斷創新社區治理的模式，但無一例外都是在盡量充分發揮社區公民的能動性。

有學者將公民參與社區治理的模式分為：1、機制完善的公民自主參與。在這樣的杜區中，有一套完善的公民參與機制，公民的杜區參與意識最強，對社區的認同度也最高。2、機制完善的公民假性參與。政府沒有完全退出社區治理的領域，仍然扮演管理者角色，社區組織還沒有形成真正自治。因此，造成了一種公民參與社區事務的假象。在很多社區治理中，雖然建立了一整套機制但除了應付檢查更多時候是不起實質作用的，如一些社區設置的意見箱。3、機制不完善的公民自發參與。此類社區中，居民習慣傳統的街居制管理方式，也愿意接受上級單位委派的居委會領導。這類社區多見于一些傳統單位，如國有企業職工宿舍、大學教職工宿舍等。

（二）公民參與社區治理的途徑

目前在社區治理中公民參與的常見形式歸類有五種：關鍵公眾接觸；公民調查；公民投訴；公民會議；公民聽證或化區管理咨詢委員會。在社區治理中，社區組織通過召開圓桌會議、建立輔導員隊伍等形式向社區中的重要團體組織成員或社區精英了解情況、征詢意見，通過小范圍的群體影響全社區的成員。公民調查則是政府或社會組織、高校進行大規模的問卷或訪談，了解居民意見和社區建設情況，這在目前社區中也是常見的。通常每個社區都會設置意見箱或工作站等，為公民提供提出間題、維護自身權益的途徑，受理公民的投訴，但通常事件從反映到解決需要一定時間，具有滯后性。公民會議在社區建設中發展最久，除了常規的社區成員代表大會、社區黨支部會議，不同社區也根據自身情況建設了各具特色的會議制度，如社情民意傾聽會制度、社區民主議事制度。當政府在進行與社區利益相關的重大公共政策規劃，并且存在明顯的利益分歧或觀點沖突時，通常需要將利益相關群體和社區居民代表召集舉行聽證會，或者是邀請專家代表或第三方機構進行發聲，這在現代社區越來越普遍。我國目前社區治理中并不缺乏社區公民參與機制，但各機制的聯動性和穩定性有所欠缺。不同參與機制的協調內容和權責界限并不明確，導致參與中出現責任推諉，秩序混亂的現象。

二、公民參與社區治理的困境及其成因分析

（一）公民參與社區治理的困境

1、社區治理觀念認識滯后

在我國，社區治理起步較晚，還處于初期階段，學術界和相關政府部門并未給與足夠的關注，在相當一段時間內，“社區”僅僅作為一個陌生的舶來品存在于學術界。

目前，政府和公眾對于城市社區治理的概念還模糊不清，對社區建設的本質的認識存在諸多誤解，常常把社區治理完全等同于社區內部事務自治，將其僅僅看成一個孤立的事項，而忽視了社區建設本身也是國家治理的一部分，忽視二者之間的互補性和共生性。另一方面，政府在社區治理實踐中，傳統行政管理的官本位思想依然廣泛存在，在社區建設方面缺乏積極性和創新性，政府領導的基層社區自治建設的實施基本停留在理論層面。同時，社會公眾的公民意識和民主意識嚴重缺乏，對社區治理問題漠不關心，參與被動，對社區治理、公共管理和政府行為無論是在理論還是實踐層面的認識都嚴重不足。對于絕大多數社區居民而言，社區治理只是國家對社區事務的管理，是政府為維護社會秩序穩定而對居民的進行各種行政上的管理，他們自己僅僅是被管理的對象。他們將社區治理看成是政府的職責，而沒有意識到自身在社區治理事務中的權力和責任，對于自己的公民權和社會治理的主體地位還沒形成清晰地認識。

2、社區治理主體單一與居民參與意識缺乏

政府、市場、第三部門是社會發展的三大基礎，在社區治理中應充分發揮三者各自的資源優勢、技術優勢和群眾基礎，然而在當前社區治理實踐中，政府幾乎仍是唯一的社區治理主體。我國的社區治理仍處于政府主導型的社區治理階段。政府壟斷了社區內過多的政治與經濟資源，獨攬了過多的社區事務，將市場力量和社會力量壓制于社區之外，從而致使社區治理主體過于單一和孤立，治理結構嚴重不合理。社區居委會名義上是居民自治組織，實際上只是政府基層政權的附屬物，甚至可以稱之為準政府。

社區治理主體單一的一個重要體現就是社區居民的參與意識薄弱。社區治理理念的精髓在于將社區公民納入社區治理框架內，公民對社區權威自覺的認同及主動參與社區管理是善治的基礎。而目前的現實狀況是，社區居民參與社區活動和行使民主權利的渠道和平臺十分有限，居民的公民意識薄弱，缺乏參與社區治理的積極性、主動性。政府憑借自身的組織優勢和資源優勢，在社區治理中擁有絕對的壟斷權力，這樣就致使社區內居民完全處于從屬地位，對政府部門的依賴性不斷增強，對于社區各項事務的參與性和主動性逐漸降低。

3、公民參與社區治理的假性參與

在社區事務中，尤其是在社區居委會選舉中，通常用選民的參與率來衡量公民參與的廣度，但是僅僅根據參與率的高低反映參與情況的好壞卻是十分片面的。不少社區在進行居委會主任等基層民主選舉時候選人常常高票當選，這樣的"高票"究竟是"實至名歸"還是公民"無心參與"？在現實情況中很多居民對于候選人的經歷、事跡、能力并不了解卻可投出神圣的一票，既給政府管理提供了錯誤的信息，也給后期的社區治理事務帶來了不便，可見公民的"假性參與"比"無心參與"更會產生惡劣的影響。

（二）困境的成因分析

1、社區公民參與的法律保障不健全

目前，我國有關公民參與社區治理的法律、法規對公民參與的相關權利的規定仍然存在不完善的地方。《城市居民委員會組織法》對社區居民享受的選舉權和被選舉權作了明確的規定，但是沒有突出這不僅是一項權利，也是一項義務，對于提升公民參與的意識完全憑借社區工作的具體情況而沒有明確的法律制度。在社區選舉過程中即使出現了選舉不合程序、候選人買票拉票、選民受脅迫投無效票等現象，也沒有明確的法條予以量刑，對于選舉的莊嚴性沒有形成威懾。

從如今現有的有關社區的法條來看，對于社區治理中很多具體且普遍的問題缺乏進一步的立法，呈現出在宏觀上倡導創新社會治理，強調公民參與社區治理的重要性，微觀上存在可操作性差的特點。對于公民參與社區治理的主體地位沒有明確的規定就會造成政府部口過多干預、居委會組織忽視自治性而懈怠發展提升公民的社區參與。

2、社會協同治理理念的缺乏

黨的十八大報告提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，“人們的思維過程起著指導、定向的作用，制約著人們的思維路線和思維結果”。

要實現社會治理的創新，首先應該是思想觀念的創新和思維方式的轉變。比之于社會公民的思想轉變，最先應該適應社會治理創新要求的應該是與普通民眾接觸的社會基層工作者，只有他們從根本觀念上建立起協同共治、協商治理的社區治理理念，才能更好的貫徹執行中央政府的政策文件，在社區治理中轉變工作方式，以帶動公民共同參與治理為己任。

3、公民參與形式主義嚴重

創新社會治理對公民參與社區治理提出了很多新的要求，在新的時代發展背景下，經濟、文化都迅速發展，公民也產生了很多新的個性化、多元化的需求，但現階段的公民參與社區治理卻仍然停留在傳統的模式上。例如在商品房小區中，上班族、年輕人占據的比重大，在周一到周五的工作時間進行公共事務商討必然參與率降低；在現代化區中，還保留傳統的面對面、紙質投票形式，居民工作繁忙無暇顧及，也必然降低了治理參與的熱情。

在新的治理背景下，參與模式的陳舊必然帶來形式主義的參與，并沒有發揮群策群力的優勢。在舉辦社區公民活動時，社區趨向于選擇便于舉辦、方便檢查但卻并不貼切居民受居民喜愛的形式，例如打掃衛生、看望孤寡老人、為孩子舉辦文藝活動這樣年年重復的活動，一來忽視了社區中間年齡層的居民，另一方面活動沒有新意，居民參與積極性低。

三、我國社區治理公民參與協同模式建議

（一）提出協同化的目標，調和沖突

從傳統公共行政到新公共管理，盡管制度在更新的過程中彌補了傳統行政體制在制度方面的缺陷，但分權化和競爭性措施卻導致了利益被分割，造成公共服務的碎片化和公共資源的浪費。治理理論強調分權的方式，也可能加重碎片化的問題。協同治理強調通過有序的結構實現整體功能的擴大，使權力由分散轉向聚合，責任由模糊專項清晰。協同治理強調的治理模式并不是為了合作而合作，而是突出目標的一致性，只有主體間以共同利益和一致性的目標為基礎而合作，以及協同一致的集體行動，通過新的、有序結構，才能有效整合資源，實現局部功能的加總大于原整體的功能。

當我們考慮集體主義和自由主義優劣之時，既不能忽視公民參與價值的自由主義，也不能討伐忽視保護個人利益的集體主義，而要在兩者之間尋找一個平衡。在探求平衡的過程中，自由主義者需要承認公民實踐的重要性，通過協作來維護寬容和個人權利。同時，集體主義者需要在基本的自由主義前提下提倡公民實踐。協同化的目標能夠明確治理主體間的角色定位，平衡主體間長、短期的利益，防范合作過程中出現的沖突，實現協同治理的有序化。

（二）完善相關法律法規，保障公民參與權益

對于社區的自治性，應出臺更多的具有可操作性的法律條例，簡單的明確自治性并不能具體的指導社區工作。對于杜區居委會的職能權責應該予以明確，對于街道或區政府下達工作任務類型也應當明確，避免因行政事務的過渡承擔而忽視了社區組織自治性。隨著社區治理水平提升的需求擴大，對于社區居委會的自治任務，麼進一步細化，明確不同事務中自治組織的自治范圍和工作權責，對于社區居民的參與地位也應當進一步明確。

在法律范圍內對于社區居民委員會和公民參與的權利進行明確W外，也應當就社區居民委員會中行為失范進斤懲處，嚴令社區治理中不得存在無視公民參與意見和建議的行為，對于公民參與的反饋機制的運行應當提升至法律保護范圍，保障機制的運行。明確社區治理中公民參與反饋機制的設定、運行和反饋方式，對于不符合法律程序的參與行為和不依照規定的反饋行為或無反饋行為，應追求相應主體的法律責任。進一步明確公民參與社區治理的主體地位、規范社區治理中公民參與行為和社區自治組織的自治權責。

（三）轉變基層治理理念，貫徹落實參與政策

創新社會治理意味著面對很多社會新問題、新矛盾，原有的社會管理方式、管理理念都已經無法適用。為了實現社會治理能力的提升和全國治理水平的現代化，全國各地紛紛推陳出新建立社區試點、創新社區治理模式。在創新社會治理背景下，首先社區層面應當積極響應，以創新社會治理為出發點和落腳點，積極改進社區治理模式；其次，將創新社會治理中的“新”從形式向觀念上做轉變，用時代創新理念去指導社區治理創新的，理念的革新有效的引導行動革新。

社區是基層群眾自治性組織，失去公民參與也就失去了社區的活力。在社區基層管理中應當積極宣傳倡導公民參與的價值理念，以社區治理為實踐舞臺，積極踐行公民參與社會管理。

以公民參與理念為指導，在化區治理平臺中探索公民參與模式，形成社區參與氛圍，為創新社會治理巧實群眾基礎。“多元主體，協同治理”是創新社會治理應建設的社會管理格局，創新社會治理是一項重大的創新活動，需要全社會各領域、全國各級政府和億萬人民共同參與的偉大事業，這就必須要在中國共產黨的領導下，在政府的倡導下，發揮社會協同、公民參與的多方力量合力建設。

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作者簡介：

唐書琴（1993—），女，漢族，新疆烏魯木齊人，管理學碩士，單位：新疆大學政治與公共管理學院行政管理專業2016級研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。

（作者單位：新疆大學政治與公共管理學院）