對規劃引領鄉村振興的思考和建議

宋鵬飛 王瑜虹 任志強

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出，要強化鄉村振興的規劃引領。面對新形勢、新要求、新機遇，土地規劃需要從更寬更廣的維度、更高更深的層次及更多元的視角去探索、定位和謀劃規劃工作的方向和制度設計。

實施鄉村振興就是要滿足人民群眾日益增長的物質文化需要和實現美好生活的愿望。相對城鎮而言，鄉村地區具有生產力總體水平不高、產業層次較低且結構單一、用地相對粗放、生產生活條件相對落后等特點。以規劃引領鄉村振興需要從根本上明確：鄉村振興的出路、發展方向在哪？城鎮化發展模式下的鄉村振興能否稱之為“鄉村”振興？鄉村振興的發展目標或標準有哪些？這些都是需要首先界定的概念和回答的基本問題。

規劃引領的難題

以土地規劃為例，規劃的作用在于引導和控制，但是在實際工作中，一些規劃名為“龍頭”，卻往往又會“被項目牽著走”，更談不上再去統籌要素、引領發展。究其原因，一方面，是以土地管理法為核心的法律框架、制度設計，如土地規劃的對象為單一要素——土地資源，且僅側重于用途管制;另一方面，是土地規劃體系本身發展的還不夠成熟、完善，規劃的縱深還不夠，規劃體系有待進一步完善。按照規劃引領鄉村振興的部署和要求，必須從更大的格局去重新考慮規劃的定位問題，謀劃規劃工作的方向、內容，進一步拓展規劃工作的外延，提升規劃工作的內涵。統籌考慮規劃工作所能夠調動的一切積極要素和資源，以“大規劃”構建新的制度設計，應該是新時代規劃工作的主要方向，也是引領鄉村振興的研究和探索方向。

規劃的定位或方向

從大的格局定位規劃的發展或努力方向，使之能在鄉村振興乃至區域經濟社會發展中發揮引領作用，首先需要明確規劃是什么、應該做什么、能夠做什么等問題。傳統意義上的各類規劃的概念，學界已有很嚴謹、規范的定義，而新形勢下的規劃該如何定位卻是新課題。結合國家行政體制改革部署和要求，不管規劃職能整合后的形式或名稱是什么，規劃總體上是一種行政手段，它的作用在于彌補法律法規的機械性缺位，彌補市場手段對配置資源的“失靈”或自我調節能力不足的缺位。

規劃的要義在于其前瞻性、綜合性、科學性、合法性，通過采取一系列的技術、經濟、社會、法制和行政措施，引導和促進各種要素的整合，促進經濟社會朝著預期的理性化、有序化、規范化方向發展。可以說，新形勢下的規劃，應該是一種理性的總體制度設計，即凡是法律、市場缺位的“空白區域”都可以通過規劃的手段去規范。對鄉村振興工作來說，要發揮規劃的引領作用，需要結合國家行政體制改革的相關部署，樹立“大規劃”理念，將主體功能區、城鄉規劃等一系列既有規劃手段整合后，進一步完善“大規劃”架構和制度，全面拓展規劃引領鄉村振興的空間。

做好規劃的建議

合理確定規劃的層級和范圍。新形勢下的的規劃是綜合性、復合型的規劃手段，其形式將是“多規合一”“總項+專項”后新的規劃模式和體系，即“從上至下逐級控制、逐級落實、逐步深入細化”的多層級的規劃體系。在縱向層次設置上，相較于現行的土地規劃體系，要進一步深入、細化，達到詳細規劃的深度。在制度設計上，高層位規劃要注重戰略引導控制，而底層的實施性規劃要注重不失規劃實施的靈活性，以適應市場經濟體制的發展要求。在橫向規劃專項安排上，宜根據規劃區域發展實際設置鄉村總體發展戰略規劃、資源生態規劃等專項規劃。在規劃范圍或基本單元設置上，宜根據各專項規劃需要確定規劃范圍，最底層的規劃成果，應以村莊為規劃單元。

因地制宜研究村莊的發展潛力，著力探索鄉村振興的發展模式。《意見》在宏觀層面指明并列舉了鄉村振興的發展方向和主導模式，而對于底層實施性的規劃，需要深入研究村莊的發展潛力及現實可行性，特別是提出以經濟發展為主要目標的產業發展方向，確定發展方向和模式。如區位條件較好的，可以發展物流業;農業生產條件較好的村莊，可以發展特色觀光農業;具有一定產業基礎的，可以發展工業;具有一定旅游資源的，發展旅游業等。也可借鑒現行區域發展規劃、產業發展規劃方面的做法和內容，為發展壯大農村經濟提供規劃支撐。

探索并建立基于產權制度、維護權益和公平的規劃手段。當前的農村經濟社會發展中，因侵害農民利益造成信訪案件等很多問題的根源，是由于宅基地、承包耕地及集體建設用地租賃、承包、轉讓等資源型財產收益分配、權益糾紛等造成的。針對此類問題，可探索基于產權制度的規劃手段來積極保障各方利益。如在規劃編制之初，就對土地的產權屬性予以明確和界定，在管制規則中明確集體所有土地資源的利用范圍和方向，尤其是對宅基地之外的集體建設用地的開發利用權益，在規劃中明確規定、細化使用程序、方向，甚至規定收益分配和使用的程序、方式，確保集體所有財產的收益返之于民、用之于民、造福于民。總之，要讓規劃成為總攬全局的制度設計手段，規范農村土地資源等要素的開發利用、收益分配行為。（作者單位：安陽市國土資源局）