全領域整治自然資源 大格局助力鄉村振興

包建鐸 李中偉 姚明峰 張艷琳

編者按

7月13～15日，由河南省國土資源廳耕地保護處、調控和監測處等相關處室人員組成的調研組趕赴浙江省，深入該省全域土地綜合整治試點——西湖區雙浦鎮、建德市欽堂鄉葛塘村等地，就鄉村規劃、綜合整治、土地流轉等方面的工作進行調研，為河南探索推進全域土地綜合整治試點工作積累經驗。

浙江既是“兩山理念”發源地、習近平總書記新時代“三農”思想的重要萌發地，也是中國美麗鄉村建設的重要發源地。2001年，浙江省開始探索以農村建設用地復墾為主要內容的城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，開啟了農村土地綜合整治工作的序幕。2003年，習近平同志在浙江工作期間，親自部署實施“千村示范、萬村整治”工程，全省村容村貌和農村生態環境、農民生活質量和生活方式、農村生產條件和生產方式發生了深刻變化。2009年，原國土資源部與浙江省人民政府通過部省合作方式，進一步深入推進全省農村土地綜合整治工作。2013年，浙江省利用農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤平臺推進美麗鄉村建設。隨著工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，支持農村農業發展層面的土地政策供給不足，土地綜合整治集成性、系統性有待提升。因此在原來土地綜合整治的基礎上提出開展全域土地綜合整治。

浙江省全域土地綜合整治是按照全域規劃、設計、整治的要求，整合力量，集中資金，對農村生產、生活、生態空間進行全域優化布局，對“田水路林村”等進行全要素綜合整治，對高標準農田進行連片提質建設，對存量建設用地進行集中盤活，對美麗鄉村和產業融合發展用地進行集約精準保障，對農村人居環境進行統一修復治理，逐步構建農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態高效節約的土地利用格局。

主要做法

省委、省政府高度重視。浙江省委、省政府高度重視全域土地綜合整治工作，省委書記、省長多次作出批示和指示，并親自到實地調研工作開展情況。車俊書記表示要參加省政府近期召開的全省全域土地綜合整治與生態修復現場會，把這項工作納入各級黨委、政府的主要工作，確保順利推進。

建立了多部門合作機制。省政府建立了由主要領導牽頭，省農辦、省發改委、省經信委、省財政廳、省人社廳、省國土廳、省環保廳、省建設廳、省交通運輸廳、省水利廳、省農業廳、省林業廳、省旅游局、省物價局等部門組成的聯席會議，組織、協調和指導全域土地綜合整治工作;成立由政府主要領導掛帥，各有關部門負責人參加的協調機構，切實加強組織協調，及時研究解決遇到的困難和問題。

編制方案統籌實施。以村級規劃為底盤，編制全域土地綜合整治工作方案。工作方案包括高標準農田建設、旱地改水田、耕地質量提升、農村建設用地復墾、宜耕后備資源開發、產業發展、村莊整治、農村道路建設、生態整治等內容，方案經省政府批準后，報省國土資源廳備案，然后逐項實施。

加強績效考評。全域土地綜合整治各項目完工后，按驗收程序組織驗收，并納入指標儲備庫。工程整體完工后，由市國土部門組織綜合考核，進行績效評價，評價結果報省國土資源廳備案。省國土資源廳會同聯席會議成員單位每年組織對各市上年度全域土地綜合整治工作成效情況進行綜合評定，存在問題的責令整改，綜合評定情況納入耕地保護責任目標考核內容，并與下年度全域土地整治工程和獎勵資金安排掛鉤。

激勵配套政策。首先實行永久基本農田整備區制度。將全域土地綜合整治工程區永久基本農田周邊的現狀農用地、細碎耕地和零星建設用地納入基本農田整備區，通過土地整治和耕地質量提升等工程性建設，逐步形成與永久基本農田連通連片、設施統一、質量相當的優質耕地。達到永久基本農田標準的，納入永久基本農田儲備庫管理，并對項目區內永久基本農田布局進行優化調整。其次是加大土地規劃政策支持力度。規定村土地利用規劃由縣（市）人民政府審批，并納入鄉鎮土地利用總體規劃實施，作為全域土地綜合整治的規劃平臺。通過建設用地復墾新增耕地和農用地面積，可提留不超過20%作為本村規劃新增建設用地預留指標。對確實無法納入村莊建設用地擴展邊界的農村基礎設施和農業新產業、新業態用地，允許使用規劃新增建設用地預留指標。再次是實行新增建設用地計劃指標獎勵制度。在計劃安排中，不再往各地分配計劃指標，實行建設用地復墾獎勵掛鉤政策，即整治出3畝新增耕地，獎勵1畝計劃指標。最后是優化城鄉建設用地增減掛鉤政策。在確保縣域內耕地數量和質量平衡的前提下，城鄉建設用地增減掛鉤指標可在土地利用總體規劃確定的擴展邊界范圍內等面積帶規劃空間建新。在滿足村莊建設和農村發展需求后，產生的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標可在全省范圍內調劑使用。

思考和啟示

浙江的優勢。一是站位高。浙江省從貫徹黨的十九大精神出發，緊跟國家機構改革、職能調整步伐，落實中央經濟工作會議明確提出的高質量發展要求，圍繞從高速發展向高質量發展轉變的導向，通過農村全域整治、優化結構騰挪空間，促進農業現代化、城鄉融合發展和鄉村振興戰略實施。二是定位準。以“走出一步鄉村振興先手棋”為目標，積極探索多種類型整治模式，找準“土地綜合整治+”的實施路徑，通過“增減掛省地、資產化籌錢、新產業留人”，統籌落實鄉村振興“人、地、錢”問題，從而解決農村地區發展不平衡不充分問題。三是理念新。從過去單一的墾造耕地、完成耕地保護目標任務，獲取補充耕地指標，向“山水林田湖草”生命共同體共同治理轉變，向“路河村產礦”綜合整治轉變，向推進農村土地數量、質量、生態、文化、景觀等“多位一體”保護和利用轉變，實現了耕地得保護、生態得改善、用地得集約、發展得空間、百姓得實惠的綜合效益。四是措施實。在省委、省政府的支持下，有關土地綜合整治的政策措施已獲自然資源部批復同意，雙浦全域土地整治試點正在積極爭取納入國家試點，土地綜合整治的政策紅利將進一步得到釋放。

河南的差距。與浙江省相比，河南省在全域土地綜合整治方面有一定的優勢，但也存在較大差距。河南的優勢在于農村建設用地復墾潛力較大，在原來開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點過程中，有一定的工作基礎。差距主要有4個方面。一是沒有在省委、省政府層面發動開展。浙江省委、省政府高度重視該項工作，無論是方案制訂，還是工作推動，都是在省委、省政府層面開展，省委書記、省長親自過問參與，并將此項工作納入黨委政府的主要工作范圍，確保全域土地綜合整治順利推進。二是村級規劃沒有全面編制。目前，河南正在開展村級規劃試點，而科學合理的村級規劃是開展全域土地綜合整治的前提。村級規劃應該如何做，才能管長遠、經推敲、有實效是當前急需解決的問題。三是缺乏資金支持。浙江省整合了土地整治、農村人居環境提升、農村公路建設、農業綜合發展、農田水利、危舊房改造、平原綠化、電力、通訊、燃氣等相關涉農項目和資金集中開展農村全域土地綜合整治，財政每年安排專項資金，根據年度綜合成效評估結果，對成效突出的全域土地綜合整治工程各獎勵500萬元資金。目前，河南缺少這方面的政策支持。四是需要統籌制定配套政策。需要從規劃、計劃、永久基本農田、增減掛鉤等多層面制定配套政策。河南作為傳統農業大省、全國第一人口大省，城鄉發展不平衡、農村發展不充分表現尤為突出，城鄉收入差距大、基礎設施和公共服務配置不均衡、鄉村治理基礎薄弱，已成為影響高質量發展的突出問題和薄弱環節。開展農村全域土地綜合整治是實現鄉村振興戰略的迫切需要，有利于推進農業農村現代化，縮小城鄉發展差距，提升基礎設施和公共服務供給水平，加快改變農村落后面貌，促進城鄉融合發展，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

有關建議

爭取省委、省政府最大支持。開展農村全域土地綜合整治是實現鄉村振興的客觀需要，是順應城鄉發展規律的現實要求，也是在美麗鄉村建設基礎上作出的重大戰略選擇。農村全域土地綜合整治是一項龐大的系統工程，需要協調各有關部門，需要黨委、政府的大力支持才能完成任務。建議將實施農村全域土地綜合整治納入省政府重點工作，以省政府名義下發通知，由省政府出面組織協調各相關部門聯合推進。

實行試點帶動。河南各地發展不均衡，建議在條件成熟地區先期開展全域土地綜合整治工作試點，試點成功后再在全省統一推進。考慮到近兩年省國土資源廳確定的土地利用綜合改革試點情況，建議選取條件較好的汝州市、永城市、長垣縣和衛輝市唐莊鎮開展試點。

出臺綜合性激勵配套政策。建立健全耕地保護補償激勵措施，加大政府專項資金支持力度;參考浙江經驗，出臺以規劃計劃、永久基本農田、增減掛鉤等為主要內容的綜合性配套激勵政策，推動該項工作全面開展。在下步工作中，調研組將按照省國土資源廳黨組要求，抓緊研究制訂全省全域土地綜合整治工作方案和工作計劃的同時，抓緊指導各相關試點抓好落實。（作者單位：河南省國土資源廳）