檢察官辦案績效量化考核研究

彭明倫 李佳 韓垚

摘 要 “黿銜左驂，以入砥柱之中流”。檢察官是推進各項檢察業務的力量中堅，建立科學合理的檢察官業務績效考評機制，能有效調動其主觀能動性和工作熱情，促進提升檢察工作效率和各項業務工作的順利開展。作為一個職業群體，檢察官的基本屬性在于“檢察”職責，個性特質在于“人”。因此，本文認為對檢察官的考核既要把握檢察工作普遍規律，又要充分考慮個人的基本特征。

關鍵詞 檢察官 辦案 績效 考核

作者簡介：彭明倫、李佳，邛崍市人民檢察院；韓垚，四川旅游學院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.193

一、當前檢察官績效考核現狀

（一）部分理論探索與考核實踐

長期以來，各地檢察機關存在人力資源狀況差異，司法改革前，各級檢察機關對檢察官績效的考核在考核主體、考核內容、考核方式和考核時間等方面，存在不同的實踐。部分檢察院以構建業務實績與司法行為并重的考核評價機制為主導，以對檢察官司法履職情況、司法行為等形成客觀評價。也有部分檢察院和相關學者，提出檢察官考核屬于司法考核制度，檢察官作為司法官，其考核制度應當作為檢察機關相關法律法規的組成部分來構建。也有一些有研究者認為應在明確考核對象的基礎上，采用管理學、統計學等科學的方法和工具構建考核考評體系，并結合實際情況應用于具體實踐中。

（二）考核評價中存在的問題

1. 考評目標和定位存在偏差。目標達到是一種較有力的激勵機制，是工作完成的直接動因。①開展績效考評前，前提是明確考評的目標和基本功能，這也是各類考評工作的基礎。實踐中，主要表現在片面看待考評的管理目標，將評價內容等同于上級檢察機關制定的年度工作目標，流于對上級任務的簡單細化，抑或把考核考評作為劃分院內各部門和各干警間個人利益、職務晉升的手段，更甚者為集體或個人評先進、領導添政績，通過各種弄虛作假的手段，謀求優秀考評結果，使得考核考評與檢察業務工作，個人實際貢獻脫離，與考核宗旨背道而馳。

目標和定位界定模糊主要表現在考核考評缺乏明確目的，存在重結果輕過程的傾向。②評價的關鍵在于過程控制。對于檢察系統而言，人員晉升、獎懲僅是考評工作的直接表現，根本上要通過對考評內容的應用，調動人員積極性，提升工作水平。若考核考評之前，其認識和定位已然偏離，則會阻礙考核功能的發揮和價值實現。

2. 考核指標設置的科學性不足。一是劃分考評指標的方式過于單一。現階段，雖然多數檢察院在指標設置上，針對員額檢察官和司法輔助人員進行了適當的區分和調整，但就整體而言，仍然較大程度上參照了黨政機關公務員考評相關內容。在考評項目、指標加權等核心方面，仍離不開德、能、勤、績、廉這5類劃分。實踐中，為提高效率，抑或方便考評，以前五個方面為基礎的考評設置往往會流于籠統和粗略，對指標細分程度不夠，無法科學反映檢察人員的職業特性和工作實績。如在對“德”的考評中，有時會側重于簡單道德自律，而減少了履職操守的判定，抑或沒有較準確詳盡的區分指標，不能體現其職業特征； 在對“勤”的考評中，有時會簡單以上下班考勤率為指標，忽視干警的工作態度和職業精神。二是考評指標間缺乏內在聯系性。③實踐中一些檢察院在設置考評指標時，對象較為分散，關聯度較低，相應指標之間的內在聯系性不高，部門內部、部門之間存在矛盾。④

二、域外檢察官考核評價機制借鏡

（一）域外實踐情況

美國檢察系統常采用與公務員相似的方式。⑤英國的績效考核主要涵蓋觀察和分析問題能力、溝通交流能力、高位決策能力等內容⑥德國對檢察官的考核評價體系，往往多強調以人為本、能力優先，同時考評結果與檢察人員的工資和工作晉升密切相關：對業績優秀的人員進行相應的績效獎勵，對業務辦案一般或較差的人員，一般時情況給予相應教育懲戒、崗位調動，乃至免除職務處理。⑦

（二）域外路徑啟示

1. 充分立足檢察業務特征。上述國家在制定檢察官考核考評制度時，都參考了公務員考核相關做法。我國在制定考評制度時，亦可以公務員考核評價為基礎。但是，不能完全照搬，必須既要充分反映檢察工作的一般規律，又要體現個體特點。要結合檢察工作性質、本地實際以及國家和社會大眾對檢察業務的普遍要求和基本期望，綜合確定合適的績效考核評價機制。

2. 著重強化過程管控。通過對域外檢察機關考核評價制度的分析，都將過程控制及其結果應用作為考核評價的一個重要內容。國內各級檢察機關在對考核結果的應用有較高的重視程度，但另一方面在過程管控認識上還較為薄弱。其造成的負面影響是，過于偏重考核評價的功利價值，與人力資源管理以及檢察官辦案的宗旨相背離，也限制了干警個人價值的體現。從某種意義上講，績效考核應主要反應在兩點：其一，為過程管控，即通過考核程序發現存在的問題，并進一步分析研判提出相應對策；其二，將評價作為職務晉升以及工資獎懲的依據。考核評價還應參考域外，以結果應用為基礎，積極發揮考核評價過程管控的基本作用。⑧

三、司法改革背景下辦案績效考核的再思考

（一）司改背景下的路徑探索

隨著司法體制改革的推進，傳統的公務員管理考核模式的檢察官考核評價機制也面臨著重大變革。在改進原有機制、構建新機制的過程中，檢察機關既應當充分考慮檢察職業特點和檢察工作的未來展，也必須兼顧各項檢察體制和機制改革措施的統籌推進。新一輪司法體制改革的推進，必將帶來檢察官考核評價工作機制的變革和重構。這一過程中，應當明晰檢察官考核評價主體和對象，科學界定檢察官考核評價內容，改進和規范檢察官考核評價方式，優化運用檢察官考核評價結果，逐步構建起與當前司法體制改革相配套、與檢察官職業特點相適應的現代檢察官核評價工作機制。

在實踐探索中，有兩種思考方向值得考慮：其一，充分強調以結果為中心的考核，并突出以過程管控為手段。其二，考核結果的運用，如果用于司法決策參考，如員額增補、法律修改等，則對檢察權的獨立行使完全沒有影響，但若用作特別獎勵的依據，如加發獎金，則不能說沒有影響，若還用于檢察官遴選、職務升遷等，則影響更深。⑨

（二）量化考評的具體實踐

1. 以過程考核為基礎促進績效量化

在績效考核中強調過程控制為基礎，通過考核考評，發現檢察辦案人員以及相應業務部門存在的問題，在此基礎上進行分析研判，完善改進方案，提出應對措施。憑借定期、有規律的考核，發現實際辦案中存在的薄弱環節，提出整改措施，促進業務水平的提升。同時，多數檢察院績效考核里主要為年度考核，可以考慮加入日常考核（這是過程管控的另一種表現形式，年度考核的基礎在于日常考核，通過這種方式，能充分收集和分析整理階段性考評中的數據資料，進而全年的業務辦案情況做出較為準確和客觀的評價）。例如，日常考核結果可以采取以月、季度、年為單位定期公布，每周還可以實行主要業務數據臺賬通報制度，實時反映工作狀態。⑩

2. 實行業務實績與司法行為并行評價。如前所述，傳統檢察官考核評價，究其本質而言，仍限于一般公務員考核窠臼（德、能、勤、績、廉）。這種傳統指標與檢察權運行規律、檢察職業特性和不同檢察人員特點相比，存在一定的差異，難以真實反映檢察官實際績效。因此，從人力資源管理學講，當前個人績效考核在評估內容上，應更加強調建立以行為及結果為基礎的評估體系。在司法體制改革、司法隊伍職業化進程加速的背景下，應探索實行業務實績與司法行為并行考核。業務實績主要包括業務工作質量（主要表現為辦案質量）、業務工作效率（主要表現為辦案效率）、司法工作實效（側重為案件辦理過程中、完成后產生的社會效果、法律效果、政治效果等內容）三個方面，司法行為主要以檢察業務為視角進行分類，涵蓋偵查監督行為、公訴行為、執行監督行為、訴訟監督行為等多個內容。 同時，鑒于業務崗位的不同，司法行為與業務實績的考核內容必然相應有所區別，在具體實踐中，充分體現普遍性與個性化相結合的特點。

3. 科學設置“量”的定位。從檢察業務辦案規律看而，即要明確一定時間的業務“產量”加權，如每半年、每季度結案數、速度、每件案件花費的工作日或者自然天數、人均辦案比等。“產出量”和“結案速率”是決策中應當參考的基本內容，以具體檢察辦案人員為角度，也是反應其工作態度、主動性、業務水準的重要比照指標。當然，在明確檢察官辦案考核的指標時，還要特別注意在設定加權分時，除必須盡可能反映案件間的差異性外，還要盡量降低造成為了追求業績而草率結案的后遺癥。所以，從某種意義上講，當“量”的數據與平均值存在明顯差距時，才能作負面評價。而正面考評必須以辦案品質為基礎前提，才不至于顯示公平并產生誤導的消極影響。

4. 建立完善考評救濟機制。完善的救濟配套措施是量化檢察官績效考核的重要制度保障。當前考核評價機制也存在單向性、封閉性問題，缺乏應有的救濟措施。考核救濟，第一，強調績效考評僅與檢察人員的薪資增益相對應，并不產生另外的后果。第二，設置征詢機制。考核中，不僅要賦予被考評人投票權，而且要明確考評委員會初評有疑義時，應通知被考評人有權參會質詢，聽取意見和解釋，使其參與到考評過程中，而非被動接受考核評價結果。第三，細化異議救濟程序。例如考核結果應書面通知考核對象，并注明救濟程序，確保被考評人能按照具體規范提起救濟，避免考評錯誤產生的影響。

注釋：

關培蘭.組織行為學.中國人民大學出版社.2008 .156 .

黃永茂.檢察機關考核考評問題探析.國家檢察官學院學報.2013 .21（6） .

吳建雄.檢察業務考評制度的反思和重構———以檢察官客觀義務為視角//劉佑生、石少俠.科學發展與法律監督.中國檢察出版社.2010 .291-292 .

吳國慶、袁東.美國公務員的工作考評.中國行政管理.2003，3（1）.43-46.

姜海如.中外公務員制度比較.北京：商務印書館.2003；曹志.各國工職人員考核獎懲制度.北京：中國勞動出版社.1990.

嚴忠華、吳華蓉.試論檢察機關績效考評制度的完善———以德國檢察官績效考評制度為鑒.法制與社會.2010（5）.209-210.

王欣、黃永茂.國外檢察官考核考評制度之比較及啟示.江蘇大學學報（社會科學版）.2013，15（2）.

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