承包地經營權配置問題研究

(1.安順學院經濟與管理學院，貴州 安順561000)(2.貴州民族大學民族文化與民族地區社會管理創新研究中心，貴州 貴陽550025)

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出要“規范土地經營權流轉交易，因地制宜加強農村產權交易市場建設，逐步實現涉農縣(市、區、旗)全覆蓋”。黨的十九大報告和2018年中央“一號文件”又提出了要“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度”。由于承包地所有權和承包權的產權關系是不變的，激活主體、要素與市場，優化要素配置，最終還是從經營權配置入手。從使用上劃分，承包地經營權配置有兩個配置方向：承包地經營權農戶自用、承包地經營權交易給其他主體使用。我國承包地經營權配置在不同時期經歷了“高度集中于集體所有-農戶所有-多主體所有”的沿革。這一方面源于國家對承包地經營權認識變化并制定的制度，另一方面源于承包地經營權在不同時間段里的總體收益對各主體的吸引力。

學界早就注意到承包地經營權問題。近年對承包地經營權的研究集中于經營權流轉，其中主要探討了經營權流轉機制和影響，這可能源于我國承包地細碎不利于規模經營。既有研究指出了承包地流轉有利于優化經濟績效，如能夠促進耕地集中和規模化經營、增加農戶收入[1][2]，但是不同經濟發展水平地區、不同資源狀況的農戶在承包地經營權配置中的獲益存在差異[3][4]，同時農地生產比較效益低、存在交易費用等因素降低了承包地經營權交易激勵，承包地細碎化現象并未顯著改變[5][6]。為此，降低交易費用、因地制宜培育經營權流轉市場成為了促進承包地經營權流轉的必然選擇[7][8]。這些研究存在著“經營權流轉或抵押貸款優于不流轉或不抵押貸款”的暗含假設，但承包地經營權流轉與抵押貸款占比仍然較小的現實對這種假設提出了挑戰。作為一種財產資源，承包地經營權同樣存在著資源優化配置問題，其實質是經營權在哪個主體手中使用以及以什么方式使用。但從已有文獻看，承包地經營權采用何種配置方式能改進帕累托狀態的研究極為薄弱。

一、承包地經營權優化配置分析

在某個限定區域內可以交易的承包地經營權表現出如下特點：可交易的承包地經營權總量有限，每個地塊的特性有差異，存在數量眾多的潛在需求者。賣方市場趨向于壟斷競爭市場，買方市場特征因土地經營獲益不同而異。

(一)承包地經營權優化配置的前提

一是承包地經營權產權清晰。承包地經營權產權是經營權所有者資源與保護程度、他人資源與奪取程度和政府保護程度三者的函數。只有承包地經營權產權清晰才能建立排他性的制度安排，激勵經營權歸屬者的經濟行為。

二是交易費用足夠小。經營權交易主體在發現和識別風險的基礎上，用預期收益與交易費用和預期生產成本之和相權衡來選擇是否交易承包地經營權。

預期收益與預期成本受遠期產品與要素價格和產出水平影響，只有交易費用對于經營權交易是即期影響。所以較低的交易費用有利于提高經營權交易激勵。

(二)承包地經營權優化配置的條件

1.邊際技術替代率差異誘致不同主體之間交易承包地經營權

但實踐中不同主體使用同一承包地經營權的邊際技術替代率必然有差異，同時在長期中生產技術水平會改變，所以承包地經營權會在不同主體間交易，并且交易會提高該地塊的產出水平。

2.一定區域內可交易承包地經營權的供求情況在不同獲益水平下表現不同

假設R=從使用承包地經營權得到的最高收入；C=為承包地生產經營支付的最高成本；Z=資本品投入量；i=市場利率，趨近于資本邊際收益率；P=承包地經營權交易價格。

(1)需求方面

(2)供給方面

(3)在管制條件下，承包地經營權的供求不受價格約束。例如在某個區域限定土地使用的產業選擇而產生了技術、資金、經營水平等的具有排他性的交易準入門檻，或者為了實現土地規模化經營的限制性交易(會產生交易的最高價格問題)，以及其他原因而進行的保護性交易(會產生交易的最低價格問題)。

二、承包地經營權配置的實踐

研究就承包地經營權配置狀況對威寧縣草海鎮和龍場鎮的四個村共計150戶農戶，15家農業專業合作社和5家農業企業進行了隨機問卷調查和訪談。其中60戶農戶已流轉土地，90戶農戶沒有流轉土地。

(一)承包地經營權配置自用為主，區位和產業因素影響明顯

近年威寧縣承包地經營權流轉逐年增加，但是承包地經營權配置仍然以自用為主。2012年，威寧縣流轉土地約為15萬畝，占常用耕地總量的 4.51%，而截至 2016年末，全縣流轉土地總面積近31.5 萬畝，也只占到常用耕地9.47%(如圖1所示)。

圖1 威寧縣土地轉面積變化趨勢圖(2012-2016)

威寧縣農村土地產權流轉呈現明顯的區位和產業影響。一是城區和開發區土地流轉比例高，例如五里崗辦事處和陜橋辦事處土地流轉率分別為30.3%和27.6%，開發區土地流轉率27.2%，位居全縣前三，明顯高于其他鄉鎮。原因是城區和開發區工商業較為發達，農民有機會從事更高收益的非農工作。產業因素體現在有較大規模農業產業的鄉鎮土地流轉面積大，如進駐草海鎮成立的草海津汕現代農業發展有限公司，已流轉土地2.6萬畝，流轉面積為全縣最大。

(二)承包地經營權供給者-農戶的經營權配置選擇

1.影響承包地經營權配置的因素

勞動力數量、改變就業方向、政府引導以及從眾等是影響承包地經營權配置的因素。具體情況見表1。

表1 影響農戶交易承包地經營權的因素

從表1可知農戶愿意流轉土地主要原因是“政府指導”和“進城務工”。調查發現選擇“政府引權交易合同，價格支付方式為一年一付，具體時間有差異，多為農歷的年前”的農戶絕大多數將土地流轉給農業企業或農業專業合作社，通常簽訂5年經營。

農戶承包地經營權交易對象呈多樣性，但主要是農業專業合作社和農業企業，且通過村委會途徑交易居多。具體情況見表2和表3。

表2 承包地經營權交易對象統計表

表3 農戶土地流轉途徑統計表

影響威寧縣農戶交易承包地經營權的因素有價格、流轉途徑、對未來生活的保障、土地經營偏好等。具體情況見表4。

表4 影響農戶自用承包地經營權的因素

調查結果印證了這樣的判斷：盡管我國社會保障體系逐步完善，但農戶依然將承包地看著重要生活保障，既往一些經營權交易中有農戶利益受損加深了這樣的擔憂，而且年齡越大的農民越擔憂。再者，農戶承包地多為幾畝，承包地經營權交易所得在家庭收入中占比非常低。所以盡管交易價格直接關系自身收益，但對農戶交易承包地經營權的激勵小；調查發現農民承包地細碎、農業生產經營成本高、自然風險大等因素阻礙外來投資，減少了承包地經營權交易的機會；當前仍在承包地上耕作的大多是身體與智力條件較差的老年人，他們對土地生產經營有較強偏好。

上述問題引出的進一步討論是：不同的經營權配置帶來的產出水平不同。①因為技術和資本投資沒有顯著增加，經營權自用雖然不存在配置的交易費用問題，但是缺乏主動技術創新帶來的高產出；②農戶與其他主體之間交易承包地經營權雖然存在交易費用，但是獲得經營權的組織容易在市場引致的誘導性技術創新中提高產出水平。

2.農戶交易承包地經營權的收益

(1)交易價格

①交易價格主要取決于地塊的地理位置和經濟發展水平等因素。交通方便、土地耕種條件好的地快，承包地經營權交易最高價格可達1000元/年·畝，草海鎮等地塊較好的在800元/年·畝，而偏遠山區的交易價格，大多在300-400元/年·畝。

②承包地經營權交易價格因交易對象不同差別較大，例如交易對象是同村村民價格很低，有的僅僅是象征性收取，甚至無償給鄰里耕種。如果交易對象是農業專業合作社或農業企業則按照大宗地塊交易價格支付。

③少數農戶以經營權入股農業專業合作社或農業企業，此時經營權股份收益與農業專業合作社或農業企業經營效益密切相關，容易波動。在農產品價格高經營效益好的年份，有在經營權股份收益達到1200元/畝；在經營效益差的年份經營權股份收益很低，甚至為零。

(2)相關收益

獲得抵押融資的機會是承包地經營權的相關收益，由于抵押融資資金運營的經濟結果不確定，可能為正也可能為負，特別是農戶參與市場活動的風險承受力較低，既抑制了農戶抵押融資的激勵，也抑制了金融機構開展這項業務的激勵，所以抵押融資收益被普遍放棄。具體情況見表5。

表5 農戶對承包地經營權抵押融資的需求

表5顯示僅13.3%的農戶有承包地經營權抵押融資需求，承包地經營權這一相關收益被絕大多數農戶放棄了。而且大多抵押融資目的是用于非農業活動，用于農業生產的僅4戶，也從另一面印證了農戶缺乏充分利用承包地經營權機會。

(三)農業企業和農業專業合作社對承包地經營權的獲得與使用

1.獲得承包地經營權的途徑

調查發現大多數農業企業和農業專業合作社通過村委會、熟人介紹交易承包地經營權。外部投資企業通過聯系鄉鎮政府或縣招商部門，政府部門聯系村干部協調解決用地。而當地的農業專業合作社直接與農戶協商或通過村委會協調，和農戶簽訂土地流轉合同，然后在村委會備案。

訪談中農業經營者對承包地經營權交易提出了一些觀點：第一，承包地經營權如果以行政村為單位，劃出集中連片土地，這樣承包地經營權上市交易容易形成土地規模效益，減少因岔花地產生的管理難題。第二，承包地經營權交易流程盡量簡單方便，目前走完一個流程需要縣鄉村共計五個主體同意簽章，交易費用較高；經營權使用中如果發生糾紛，鄉鎮和村委會應積極主動協調，減少經營者不必要損失。

2.承包地經營權使用中的主要困難及其解決

調查發現 75%的農業專業合作社和全部農業企業在承包地經營權使用中，由于產品銷售困難、價格波動大等原因使其陷于資金短缺的最主要困難。他們解決的途徑包括向親友借款、銀行貸款等，具體情況見表6。

表6 農業經營者解決承包地經營權運用中的資金短缺途徑

農業專業合作社主要通過親朋借款、民間借貸應對經營權運營中的困難；這些農業專業合作社最希望獲得商業銀行借款，但商業銀行借貸要求的營業額、經營主體內部管理規范、抵押物、經營年限等條件高，加之農業生產周期長、投資回報慢、自然風險高、借貸額小等特點使商業銀行對農業項目興趣不大。相對而言，農業企業更易獲得商業銀行貸款。

(四)公共部門在承包地經營權配置中的角色

村干部在承包地經營權中的活動影響經營權交易費用，進而影響經營權配置決策。本研究假定，如果經營權交易雙方不需借助村支兩委渠道而是通過第三方平臺就能實現交易，則會削弱村干部參與交易承包地經營權的激勵。所以設計了村干部對承包地經營權交易平臺建設態度的問題，對草海鎮、龍場鎮4個行政村30名村干部進行調查，調查結果見表7。

表7 村干部對承包地經營權第三方交易平臺的態度

表7顯示只有 26.7%的村干部認為有必要建設農村土地產權交易平臺，而58.3%的村干部認為沒有必要。原因可能在于：第一，任何承包地經營權交易都需要作為集體土地代表的村委會簽章認可，不可或缺的作用增強了村干部介入承包地經營權交易的激勵。第二，在村集體組織對農戶經濟活動干預日益減少背景下，村干部介入農戶承包地經營權交易是凸顯其地位的方式，而第三方交易平臺則會削弱他們這種地位，并且第三方交易平臺有可能減少村干部在經營權交易中的尋租空間。第三，承包地經營權配置上，雖然農戶使用經營權的所得歸自己所有，與村集體無關，但是經營權交易會在村里產生收益外溢，例如由于土地規模經營增加對本村再就業需求，或增加其他農戶生產經營的交易機會。

無論從我國土地根本制度還是從經營權交易實踐看，村干部在承包地經營權配置中會施以影響，其決策是：鼓勵交易，但要以村集體為交易平臺。

進一步的調查發現，在農戶生產技術沒有突破或者技術改進的經濟收益較小情況下，縣鄉政府及職能部門在承包地經營權配置中有鼓勵交易實現土地規模經營偏好，他們在承包地經營權交易中在關系協調、交易備案、履約監督、糾紛調解等方面發揮作用。但承包地經營權交易的經濟收益不歸其所有使他們并不總是在這些方面產生自發主動激勵，相反在某些場合他們的行動還增加了交易費用。

三、研究結論與承包地經營權配置的改進

(一)研究結論

1.承包地經營權交易占可耕地比例仍然很低。近年農村以交通為代表的基礎設施改善大幅降低了生產經營成本，但并未對承包地經營權交易產生顯著影響，同時隨著勞動力轉移，出現了不同程度土地低效率使用現象。

2.承包地在經營權供給與需求兩方都存在經營權交易負激勵。一方面，滿意交易渠道、社會保障制約、耕地偏好等因素抑制了農戶把土地流轉出去的積極性，更愿意自己在承包地上投資。另一方面，各種農業公司與農業專業合作社普遍存在產品銷售困難，價格風險大等原因造成的資金短缺問題，這抑制了農業公司與農業專業合作社獲得承包地經營權的激勵。

3.公共部門介入承包地經營權交易必然產生交易費用，他們對承包地經營權配置的影響取決于其行為給農戶和其他經營主體帶來的收益與交易費用比較結果。但公權力與經濟結果非直接相關的關系使他們在承包地經營權交易中并不必然以經營權配置效率為標準。

由于上述三個問題，當前承包地經營權存在著大量被置于公共領域現象，土地資源無效或低效率使用。即便當前相關政策鼓勵經營權交易，但政策效果有限。

(二)承包地經營權配置的改進

1.積極發展農戶經營，不閑置土地資源

承包地經營權被大量置于公共領域情況下，農業勞動監督成本高、農戶勞動產出歸家庭所有以及承包權農戶所有的特征使得農戶自己使用承包地經營權的方式未嘗不是較優的配置方式。農業比較效益低的特性決定了這種配置方式不一定以經濟效益為目標，而應以土地資源的適當利用以維持全社會一定量農產品產出為目標，這也是我國保有“綠箱政策”的原因。而且，維持村莊必要的經濟活動運行必然要求作為基本生產單位的農戶參與農業生產經營活動，畢竟我國城鎮化將經歷較長過程，即便是到2050年我國城鎮化率達到80%，農村還有3億人，這么大數量農村人口背景下是無論如何不能讓農村衰敗的，否則國家就會面臨 一種難以承受之重[9]。

2.降低交易費用，激勵經營權向更高生產效率者轉移

發揮縣鄉村三級在農村土地產權交易的中介作用，從制度上明確各層級在經營權交易中職責與權力。當前承包地經營權交易主要發生在兩頭：零散地塊經營權在農戶間交易，大宗地塊經營權交由市級產權交易中心完成。結果是農戶間零散地塊經營權交易低效率，市級大宗地塊經營權交易又存在地塊信息與交易方信息識別風險。這凸顯了在兩者中間構建既能避免無效率零散交易又能避免大宗交易信息風險的交易平臺的必要性。目前在一些縣區建立的交易平臺更多的只是掛牌而無實質業務，因此可考慮建立以縣牽頭、鄉和村參與的縣域承包地經營權交易中心，以利于激勵經營權向更高生產效率者轉移，擴大土地生產可能性邊界。

3.加快推進農村各類土地產權確權頒證工作

承包地經營權配置在農村產權改革大環境下進行，受農村其他產權改革影響。因此在完成農村土地承包經營權、林權確權登記頒證，穩妥推進農村宅基地確權頒證基礎上，進一步加大工作力度，對草地和養殖水面的承包經營權、農村集體經濟組織股權等其他農村產權進行確權頒證。同時建立縣域農村土地產權信息數據庫，采集錄入地塊、權能歸屬等相關數據，以利于農村土地產權交易。