科技創新驅動城鎮化建設質量提升研究

(1、2.河南農業大學經濟與管理學院，河南 鄭州450046)

近年來，我國城鎮化建設發展迅速，截止到2017年，中國城鎮化率達到58.52%，城鎮常住人口接近8.13億人。城鎮化建設的快速發展，促進了農村經濟增長方式的轉變，推動了城鄉統籌發展。但在城鎮化建設過程中由于缺乏科技創新的要素有效供給，城鎮化建設模式呈現出粗放型、外延式的特征，造成城鎮空間分布和規模結構不合理、農業轉移人口市民化滯后、資源利用粗放低效、城鎮建設與區域資源環境承載能力不匹配等問題。可見，城鎮化建設的速度盡管快速，但城鎮化建設的質量不高，導致區域生態環境的惡化，生態效率降低，鄉村振興戰略受到影響。因此，當前我國城鎮化建設面臨經濟下行、內生增長動力不足、產能供給過剩、資源環境約束趨緊等問題，依靠廉價的“土地紅利”、人口等資源要素驅動城鎮化發展的模式已難以為繼，無論是從內部發展需求還是從外部環境約束，必須改變過去要素驅動型的城鎮化發展模式，走科技創新驅動型的城鎮化發展道路。城鎮化建設質量的提升需要創新驅動來實現，通過創新促進城鎮化建設城鄉空間布局優化、提高城市的服務功能、驅動支撐產業轉型升級、改善生態環境，促使各類資源要素有序流動，形成區域內資源要素合理配置，實現人與自然高度融合。2014年3月出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》指出新型城鎮化是未來10-20年我國經濟增長的重要引擎，2017年12月中央農村工作會議提出重塑城鄉關系、走城鄉融合發展之路。由此，城鎮化質量的提升涉及到方方面面，單一因素已經不能多角度、全面有效反映地區城鎮化質量內涵，城鎮化質量提升要綜合考慮區域內經濟發展、人口、社會、環境等方面因素，才能實現統籌兼顧、經濟高效、城鄉互動、社會和諧、資源節約的高質量的城鎮化。因此，在進行新型城鎮化建設過程中要充分利用科技創新要素，使城鎮化建設實現從盲目性向科學性轉變、資源利用方式從粗放經營向集約利用式轉變，真正提升城鎮化建設質量。

一、城鎮化建設過程中利用科技創新的現狀及成因分析

1.資料收集情況

為了解我國在城鎮化建設過程中科技創新要素的利用情況，課題組成員于2016年和2017年暑假和寒假期間對農村人口較多的河南省某地區和四川省某地區進行了實地調查和訪談。在河南省和四川省兩地區分別選取了20家城鎮建設部門、120座中小城鎮、240個自然村莊、300家工(礦)企業、1200名中小城鎮居民以及1200名外來務工人員作為調查對象進行了調研。通過兩個階段調研，結合相關數據，進行分類統計，并利用SPSS19.0軟件進行處理與分析，得到以下結論：城鎮化建設雖然取得了一定成績，但它以資源驅動的粗放型發展為主，城鎮化持續性發展能力較差，質量不高，創新驅動能力還有待加強。

2.調研結果描述

(1)科技創新介入力度不夠，致使區域內城鎮布局不合理、資源配置效率低

城鎮規劃布局要充分利用科技創新要素，對區域內未來的發展趨勢要科學預測和合理規劃，同時還要考慮到土地占用、人口聚居、工業布局等如何合理配置才能達到最優。但在前期進行的城鎮規劃和建設中，科技創新參與力度不夠，資源配置效率低。具體表現為：一是城鎮規劃科學和創新性不夠，致使城鎮布局不合理，造成資源浪費。準確而又各具特色的城鎮規劃定位，有利于更好地吸引農村人口，為當地經濟發展打下基礎，同時良好的經濟發展基礎也使得城鎮化建設更有持續性和生命力。但在調查中發現，大部分城鎮在前期規劃建設時，沒有采用新科技，結合區域定位，開展動態監測、評估，構筑數據庫；沒有結合當地實際資源稟賦情況，對區域內經濟發展方向、發展水平和軟硬件條件沒有進行科學評估和準確判斷，導致開發建設的諸多城鎮沒有特色、功能類同，呈現出“千城一面”的現象。如表1所示，河南省某地區前期城鎮規劃僅有8.34%定位準確率，81.67%的城鎮規劃與區域內的產業發展方向不匹配；四川省某地區前期城鎮規劃僅有12.01%的定位準確率，80%的城鎮規劃與區域內的產業發展方向不匹配。二是科學論證不夠，城鎮布局密疏不均衡。布局合理的城鎮，不僅能產生輻射帶動作用，而且也能使城鎮化配套的產業項目有效集中，集聚發展，產生規模效應。但根據調查的結果發現，很多區域內城鎮規劃建設科學論證不充分，建設沒有依據，或者對規劃部門的規劃設計改動較大，完全按照政府意志進行建造，普遍存在貪大求全，致使城鎮建設出現布局散雜、空間無序狀態，導致城鎮功能不能充分發揮，資源無法合理配置。如表1所示，河南省某地區城鎮規劃僅有8.66%的布局合理，85.67%的城鎮規劃布局不合理；四川省某地區城鎮規劃僅有11.18%的布局合理，84.82%的城鎮規劃布局不合理。三是城鎮住宅設計不先進。科學合理的住宅設計，能夠充分的利用房屋空間，節約建筑成本，同時入住的舒適度也比較高。但在調查中發現，大多數城鎮住宅建設，事前沒有召集相關部門就設計方案進行論證，也沒有征求住戶意見，房屋建成搬遷入住后，滿意率較低，入住效果不佳，返遷率高。如表1所示，河南省某地區城鎮住宅設計僅有5.68%滿意率，88.5%的住戶對住宅的設計不滿意；從對四川省某地區城鎮住宅設計滿意率的調查結果來看，滿意率僅有6.02%，有89%的住戶對住宅的設計不滿意，其他的住戶持無所謂的態度。由于城鎮住宅設計不合理，加上農戶對住樓房不習慣，城鎮住宅的入住率不高，城鎮住宅閑置率分別達到44.05%和46.36%。

表1 城鎮規劃設計問卷調查表

(資料來源：調查數據統計整理)

(2)新技術應用不充分，資源利用率低

受土地所有制的國有化屬性和政府主導式城鎮化發展模式的影響，在GDP增長主義傾向下，我國城鎮化發展大多數是以要素驅動為主，缺乏創新動力，科技創新要素利用不充分，過度追求城鎮數量的增加和規模的擴張。一是城鎮規劃、生態空間構建與管控技術不高，空間利用效率低。由于缺乏新技術支持，土地、勞動力及其他相關資源在邊際效率遞減規律作用下，單位功效逐漸降低，城鎮化建設可持續性發展受到制約。根據調查的數據發現，由于城鎮規劃建設技術不高，為了凸顯城鎮化建設政績，大部分城鎮采用“攤大餅”式的土地城鎮化，建設用地超標，空間利用效率低，過多占用可耕地。如表2所示，河南省某地區城鎮超過規劃標準比例達到55%，不超標的城鎮建設比例有45%；四川省某地區城鎮超過規劃標準比例達到54%，不超標的城鎮建設比例有46%。二是建設用地的選擇無序，土地利用率低。由于缺乏科技支撐，在城鎮化建設用地的選擇上，只能選擇自然條件相對較好，容易開發的土地。如表2所示，河南省某地區城鎮建設非土地置換比例達70%，在灘涂、荒坡上進行城鎮建設比例僅有15%；四川省某地區城鎮建設在可耕地上的比例達到86%，在灘涂、荒坡上進行城鎮建設比例僅有20%。三是缺乏技術支撐，土地價值評估不到位，土地置換無序。由于有18億畝土地紅線的剛性約束，城鎮建設用地必須進行置換。但在土地置換過程中缺乏技術支撐，土地的真實價值計算較為困難，土地置換比較混亂，影響城鎮化順利建設。如表2所示，河南省某地區城鎮建設不是土地置換的比例達到70%，使用土地置換后進行城鎮建設比例為30%；四川省某地區城鎮建設在可耕地上的比例達到86%，使用土地置換后進行城鎮建設比例為18%。土地并沒實現循環使用，可耕地面積減少，影響糧食安全生產。

表2 城鎮建設用地情況調查表

(3)科技創新成果轉化率低，產業結構不合理、產品技術含量低

科技創新有助于改造、提升傳統產業。目前我國城鎮化產業發展模式大多為粗放型，對新科技的研發、利用不夠，在科技創新方面也存在較大的不足。根據調查結果發現：一是產業結構不科學，第二產業項目比例較高。通過科技研發、技術改造和成果轉化等活動，有效地推動那些技術落后、產量低下、污染嚴重的產業向科技含量高、能源消耗低、產品競爭能力強的高端方向轉變，推動現有產業轉型升級。但由于在城鎮化建設過程中科技成果轉化率較低，新技術不能得到充分利用，產業的轉型升級較為艱難，污染源較多的第二產業比例較高。如圖1、圖2，根據調查的數據顯示，所調查的區域內產業結構中，第二產業的比重達到96.41%，其中建材、制革、冶金、采礦等重污染行業在第二產業中比重較高，達到87.35%，而這些產業真正配備有專業治污設備的較少，僅占比重23.68%。二是科技含量低、創新能力弱，產品質量不高。通過設計、研發新產品，改變傳統制造業生產科技含量低的產品，使其價值增值逐漸超過原有的產品價值增值，是城鎮化建設可持續性的根本保證。在調查的280家單位中，有213家制造企業存在有產品大量積壓的問題，所占比例達到所調查企業的75.94%。由于企業創新意識缺乏，加上資金短缺，科技創新要素投入力度不大，創新能力不足，產品競爭力低，產業轉型升級較為困難。三是農產品產業鏈條不長，資源綜合利用率低。城鎮化過程中，應通過科技創新，研發再利用技術，延長資源、原料或產品的使用周期，實現廢棄物再資源化。在調查中發現大部分地區農產品加工水平較低，設備陳舊，產業規模小，缺少龍頭企業帶動，區域內資源綜合利用程度不高，很多農業副產品沒有被開發利用，作為廢棄物丟掉，污染周圍環境，農村資源轉換率低，對城鎮化產業支撐力度較弱。

圖1 產業結構圖

圖2 第二產業行業結構圖

(4)科學技術溢出困難，區域內環境承載力低

城鎮化建設需要科技創新來促進資源的集約利用，但由于重視程度不夠，科技創新成果溢出困難，區域內環境承載力下降，城鎮聚集能力減弱，影響城市運營效率。一是缺乏人居環境質量優化技術，城鎮日常生活垃圾處理能力不足。城鎮化建設缺乏人居環境質量優化技術、城市問題診斷關鍵技術，也沒有構建人口流動與空間發展監測預警機制，一旦超過環境承載力極限，區域環境資源就會枯竭。如表3所示，十年來我國城鎮化率由45.88%上升到56.11%，區域內城鎮就業人口從2007年30952.78萬人增加到2015年的40409.84萬人，城鎮人均消費水平從2007年12130元到2015年的27088元，這近十年期間城鎮從業人員率以每年10.58%的速度增加，城鎮生活垃圾排放量從2007年15215萬噸到2015年的19142萬噸，這近十年期間城鎮生活垃圾排放量以每年2.91%的速度增加。二是生態承載能力評估不到位，人口增加與城鎮資源短缺矛盾較大。由于城鎮規范管理技術缺失，加上城鎮基礎設施和生態承載能力預估不足，遷入人員難以享受公共產品的福祉，區域資源分配不均，外來人員的落差感和不公平感較為強烈，歸屬感不強。根據調研結果，外遷人員有78.51%缺乏安全感和歸屬感，沒有公平享有城鎮公共產品資源的占68.74%，造成城鎮社會極度不和諧。三是科學技術溢出困難，綠色基礎設施供給不足。城鎮化建設過程中由于科技創新要素在空間分布上不平衡,科技成果存在鎖定效應,科學技術溢出困難，針對出現的交通堵塞、城市節能減排、霧霾治理、綠色建筑材料應用、海綿城市的構建技術，中小城鎮缺乏合理的對接路徑，城鎮綠色基礎設施供給不足問題明顯。

表3 城鎮化與城鎮人口聚集、消費水平、生活垃圾排放量年份變動

[資料來源：中國統計年鑒(2007-2015年)]

二、科技創新驅動城鎮化建設質量提升的路徑構建

1.強化城鎮化建設理念創新，引導城鎮化建設質量提升

科技創新從含義上是指科學創新和技術創新高度統一。通過科學研發和技術創新，把新的成果應用到管理理念、相應的產業和產品中，最終產出不同于以往的新的價值。在城鎮化建設過程中，要始終貫穿科技創新理念，利用新成果、新技術驅動城鎮建設質量提升。首先，政府層面要加強科技創新的理念，結合城鎮化建設加強理論研究，做好科技創新，提升城鎮化發展質量的頂層設計；其次，結合城鎮化建設的需求，樹立智能建筑理念，加強新技術介入城鎮化建設的力度，致力推廣新技術的應用，滿足城鎮建筑對智能化的需求，實現智能化、綠色、低碳城鎮快速發展；第三，結合區域內自然條件，從宏觀層面上明確城鎮化的質量提升必須依靠科技創新的指導思想，發揮其在城鎮化建設質量提升中的強化支撐和引領作用，要從區域發展的戰略層面上，統籌空間性謀劃，增強城鎮的通透性和微循環能力，提升城鎮精細化管理水平。

2.完善科技創新法制環境，增強科技創新制度保障

技術創新是推動新型城鎮化轉型的關鍵，也是城鎮化質量提升的有力支撐，發揮科技創新的集聚和引領，需要政府從宏觀層次制定相配套的科技創新政策、法規，為科技創新促進城鎮化建設質量提升創造法制環境。 首先，考慮到科技創新注入城鎮化建設方面需要的制度與規范，結合城鎮化建設和科技創新二者介入融合點加以法制化，加強知識產權的保護，實現科技立法的權威性、持久性和有效性；其次，提升科技創新政策的效力等級，科技創新在城鎮化建設中確定各項技術標準，提升到法律地位，使之具有法律權威性和可操作性，促使城鎮建設中科技創新要素結構高級化和技術種類多樣化，技術轉讓網絡化；第三，結合科技創新介入城鎮化建設的路徑軌跡，制定科技法規相應的實施細則，使科技法規便于實際操作，促進科技成果迅速轉化為生產力。

3.加強技術創新，加快科技成果在城鎮化建設中的轉化速度

實施鄉村振興戰略的難點在于“產業興旺”，“產業興旺”需要科技創新支撐。近年來，科研人員圍繞城鎮化建設也研發了一系列科技成果，為更好地將科技創新的成果及時轉化應用，最終實現城鎮化建設質量提升的目的，必須做到：首先，政府要主動地做好協調和引導，完善科技創新成果的轉化機制，提高科技創新成果轉化率，特別是在城鎮化建設中的轉化率，有效促進產業轉型升級；其次，各城鎮建設管理部門、生產企業要結合城鎮建設規律和企業生產特點，組織科技研發機構，招聘相關人才，加大研發力度，大力推進科技創新，提高各項要素邊際生產效率；第三，利用中介機構，促進先進技術的外鏈和引進，加快新近技術成果的轉化和推廣，利用先進技術，促進產業結構的優化、升級以及各類資源在不同部門、產業間的優化配置，從而提高資源的配置效率，致使不同部門擴張和收縮，從而驅動產業結構的有序調整，促進產業結構優化、升級，實現城鎮化建設質量提升；第四，加大科技創新要素的注入，改善居住生活環境，在生產生活中，利用低品位資源向高品位資源的轉化率，提供出更方便、更快捷的新產品，滿足人們生活使用；采用新生產技術、新設備或運用新的管理方法，改善生態居住環境質量；通過科技創新，反思和超越傳統生活方式，培育一種綠色或生態生活方式，改變人們的生態價值觀和生態倫理觀，促成少排放、多利用的消費模式和生活方式的形成，實現以人為本、和諧發展的新型城鎮化。

4.構建科技創新機制，提升城鎮化建設質量，擴大科技要素資源供給

城鎮化的最終目的在于實現城鄉統籌發展，可是就科技創新來說，科技創新并未與城鎮化同步發展，科技創新存在嚴重的城鄉差異。因此，通過體制機制創新，借助科技創新的牽引，發揮制度創新的支撐作用。首先，應該加強全局統籌，根據實際需求成立專門領導小組，相關部門要設定聯絡人員，對本部門有關涉及到城鎮化建設質量提升的科技創新項目進行梳理、調查，盡快摸清本部門科技系統已有的工作基礎和呈現出的資源結構，對城鎮化建設方面的科技資源和科技成果進行匯總統計，通盤考慮，對科技資源進行重新規劃配置。其次，創新科技評價機制，落實《國家創新驅動發展戰略綱要》，把高等院校和相關科研院所的研發成果進行分類評價，同時把新成果、新技術對社會創造的價值納入評價體系，構建中介機構，推行第三方評價，加大市場評價技術成果比重。第三，推進自主創新示范區建設機制，把園區作為科技創新與城鎮化建設對接的載體，利用科技園區和創新平臺作為提升城鎮化發展質量的推手。基于此，要結合區域內實際情況和城鎮化建設的現實訴求，規劃建設一批科技園區和創新平臺，依托科技產業和小微企業的科技研發和成果轉化應用，達到高新技術的集群效應和引導輻射作用，為城鎮化建設質量的提升提供產業支撐。第四，健全科技成果轉化機制，加強科技成果轉化推廣體系建設，出臺科技創新成果轉化和推廣應用政策，引導科研院所、高校以市場需求為導向，開展科技創新成果推廣轉化渠道和新機制，推動城鎮化建設及時、高效利用科技創新成果。

結 語

城鎮化建設是推進區域經濟發展的重要途徑，但在利益驅動下，一些地方忽視了生態環境保持和維護，致使城鎮建設、產業引進和土地開發等缺乏科學性和合理性，缺失“發展”與“保護”并重和可持續發展的理念，致使城鎮化建設負外部性問題嚴重，影響城鎮化建設健康發展。近幾年的中央城鎮化工作會議明確指出，用改革的辦法和創新的精神，全面推進新型城鎮化健康發展，必須依靠科技創新，堅持以科學發展理念為引領，以和諧城鎮化為建設核心，更加注重提高城鎮化的生態文明建設，加強生態環境的建設維護，提升城鎮化建設質量。因此，城鎮化建設要遵循科學規律，加大科技創新要素的注入力度，強化頂層設計，注重農村區域內生態功能區的規劃，將生態環境保護的理念融入到新型城鎮化建設中，完善區域農村生態環境決策與管理機制，構建農村生態環境管理的公共政策體系，統籌推進相關配套改革，促進中國特色新型城鎮化持續健康發展，實現農村區域城鎮化的最佳規模效益。