宅基地使用權的繼承及其規范研究

張曉蒙

[摘要]目前，宅基地使用權的繼承法律規范存在著較大局限性，值得進一步研究。通過對相關法律規范的研究及具體案例的探討，構想出宅基地使用權繼承的法律制度，最大限度地保護農民的土地權利。

[關鍵詞]宅基地使用權;繼承;規范

[DOI]1013939/jcnkizgsc201821184

農村宅基地使用權的繼承是農民經常要面臨的一個重要問題。由于《繼承法》《土地管理法》《物權法》等法律規范中的規定時有沖突，所以在實踐中往往會出現很多問題，值得進一步探討。

1城市居民是否有權繼承宅基地上建造的房屋及宅基地使用權

宅基地使用權是農村居民特別擁有的一項土地權利，那么城市戶籍的子女是否有權繼承呢？在現實中，有一些農村居民的子女成年后到城市工作、生活，并且最終獲得城市戶口。農村父母去世的時候將住宅留給了城市里的子女，擁有城市戶口的子女在繼承農村父母留下的農房問題上存在著爭議，有專家主張他們因主體不適格而沒有繼承權，也有專家主張他們有權繼承在宅基地上建造的房屋及附屬設施，但無權繼承宅基地使用權。還有一些人主動放棄了繼承，這些被放棄住宅就會被閑置。《土地管理法》第八條規定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”《物權法》第一百五十二條中指出，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。農民分得宅基地后，可以自由地在宅基地上建造農房及牲畜棚、莊稼棚等附屬設施。《土地管理法》明確了宅基地的所有權歸集體。集體經濟組織擁有宅基地的所有權，而農民擁有宅基地的使用權。《繼承法》第三條規定，公民的房屋屬合法遺產的范圍。目前，相關的司法實踐中也確定公民有權利繼承宅基地上建造的房屋，在繼承主體上不區分農村居民和城市居民，但宅基地使用權的繼承卻存在著爭議。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十九條指出，“繼承房屋取得的宅基地，可以確定集體土地建設用地使用權”。因此，有學者認為，“公民繼承了房屋，宅基地使用權也就隨著房屋而轉移給了新的所有人。”[1]這與司法實踐中的做法是矛盾的。

目前，司法實踐中的做法是允許本集體經濟組織之外的居民繼承房屋，繼承人也可以對房屋進行翻修，房屋一旦由于年久失修的原因倒塌或滅失，本集體經濟組織將收回宅基地使用權。這導致了宅基地使用權和房屋所有權相分離。2009年修訂的《房地產管理法》第三十二條規定，“房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押”。物權法第一百四十七條規定，“建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”。這些條文都體現出“房地一體”的原則，但是卻與上述司法實踐中的做法相矛盾。

2宅基地使用權的繼承法律規范不明確導致“一戶多宅”現象，與《土地管理法》相沖突

《土地管理法》六十二條規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。1991年《北京市實施〈土地管理法〉辦法》中指出農村居民每戶可以申請025～03畝的宅基地，具體面積因各區縣的不同而不同。按照通常的理解，“戶”的界定以家庭為單位，一個家庭為一“戶”。2007年11月，國土資源部下發《土地登記辦法》，第七條指出，因繼承或遺贈取得的土地權利可以由權利人單方申請登記。2008年7月《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》中指出，“除繼承外，農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記的，不予受理”。這些條文的含義是可以受理農村村民因繼承取得的宅基地使用權的登記，但上述條文與《土地管理法》中的一戶村民只能擁有一處宅基地的原則相沖突。2008年《國務院關于促進結余集約用地的通知》中指出，宅基地使用權的“一戶一宅”政策要嚴格執行，要循序漸進地清理歷史遺留的“一戶多宅”問題。另外，要嚴格限制超面積建筑。“據統計，從1980年起，我國農村住房面積增長速度為每年5億平方米。”[2]“一戶多宅”現象出現的原因有很多，有的家庭成員在成年后分戶出來獨立組成新的家庭，分出來的戶主獨立地申請了新的宅基地，并在宅基地上建造了房屋用于居住，該戶后來又因繼承或贈與獲得了其他的宅基地使用權，直接了導致一戶既超面積又超宅數的閑置浪費現象。依照法律法規，超面積部分應退還于集體經濟組織。“宅基地使用權的取得程序操作不規范。”[3]在宅基地上建造的住宅面積超標的農戶不在少數，一些農戶選擇將多余的住宅出租、出賣，或是通過“地下交易”轉讓給本集體經濟組織以外的人來獲取收益。

從具體內容上來看，繼承方面的規范時有沖突，《土地管理法》與《繼承法》有矛盾。一方面《土地管理法》《物權法》中都指出，一個家庭不能擁有超出一處的宅基地;另一方面，真正當宅基地的繼承情形發生時，有繼承權的人很有可能通過繼承獲得了兩戶甚至三戶的宅基地。如果繼承人是本集體經濟組織內部人員，司法實踐中認為繼承人可以繼承宅基地上建造的房屋以及宅基地使用權，相反，如果繼承人是本集體經濟組織之外的外部人員，

司法實踐中各種狀況頻頻出現。譬如，有一些地區的做法是外部人員不能取得本集體的宅基地使用權，在宅基地上建造的房屋要求繼承人限期拆除，拆除以后，該宅基地由集體回收，將地上房屋的價值補償給繼承人，或是根本不許可繼承人使用繼承的房屋，因身份不符對繼承不予認可。因法律之間有矛盾，實踐中出現了種種亂象，甚至出現了一些荒繆的處理結果，后續麻煩更是無法避免。即使繼承人屬于本集體經濟組織內部，通過繼承取得了宅基地上建造的房屋及附屬設施，繼承人在結婚的時候已經通過申請取得了一處宅基地，那么該繼承人將擁有了兩處宅基地，面積已經遠遠超出了規定范圍，突破了“一戶一宅”。根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十一條，使用面積如果超過了規定的范圍，最終將要將超過部分退還給集體，那么權利主體的財產權將會再次受到侵犯。關于繼承房屋問題，《土地管理法》《繼承法》《物權法》都有相應的規定，相互之間既有聯系，又有矛盾，勢必出現了法律互相打架的現象，亟待重新修改，使其內容達到互相協調、互相支持、互相一致的目的。

3宅基地使用權繼承制度的法律構想

建立宅基地使用權的有償使用和有償退出機制。2015年1月初中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。《試點意見》指出要完善農民土地權利的保障，不改變土地的公有制性質、不突破耕地的紅線、不損害農民的利益，進一步有序地推進宅基地制度改革。其中，有些城市作為試點正逐步嘗試宅基地使用權的有償退出機制，取得了良好的效果。首先，基于宅基地使用權是農民特有的一項權利，對于非本集體經濟組織的成員和“一戶多宅”的村民在繼承農房之后可以給集體經濟組織支付一定的使用費，可以給通過有償退出的方式進行流轉。其次，在立法中明確本集體經濟組織之外的成員繼承的農房如果滅失，則宅基地使用權由本集體經濟組織收回。建立規范的宅基地使用權繼承制度，有助于為正在進行的宅基地使用權流轉制度的改革提供法律依據，更有助于最大限度地保護農民的土地權利。

參考文獻：

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