我國(guó)校園安全法立法的基本問(wèn)題研究

秦臻

【摘 要】本文論述校園安全法立法的基本問(wèn)題，闡明校園安全法的內(nèi)涵、適用情況和立法的必要性，對(duì)我國(guó)校園安全法立法的可行性做出判斷，提出借鑒國(guó)外的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐操作，結(jié)合我國(guó)目前的實(shí)際狀況進(jìn)行立法，以保障校園安全。

【關(guān)鍵詞】校園安全法 立法 基本問(wèn)題

【中圖分類號(hào)】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2018）06B-0031-04

完善社會(huì)主義法律體制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依憲治國(guó)、依法治國(guó)是新時(shí)代提出的法治要求。學(xué)校在我國(guó)涵蓋了幼兒園、中小學(xué)、中等專業(yè)及職業(yè)技術(shù)學(xué)校、高等院校，從未成年到成年龐大的學(xué)生群，校園安全的地位不言而喻。由于諸多因素的影響，我國(guó)的校園安全法雖在 2017 年 2 月已經(jīng)進(jìn)入到提案階段，但依然未正式成文。校園安全事故的持續(xù)上升，造成學(xué)生傷害、危害甚至死亡事件，不僅傷害甚至摧毀了學(xué)生和家庭，而且導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和負(fù)面報(bào)道的增加，影響我國(guó)教育工作正常進(jìn)行。從教育部 2016 年發(fā)布數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)每年有 1.6 萬(wàn)名中小學(xué)生因安全事故而失去生命，此外陸續(xù)爆發(fā)的校園欺凌事件、幼兒園兒童突發(fā)事件，如，2017 年鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“北京中關(guān)村二小校園欺凌事件”“重慶女生被 5 名同學(xué)圍毆打成十級(jí)傷殘事件”“西安某學(xué)院 17 歲女生遭 5 名女生群毆事件”，還有“攜程幼兒園虐童事件”“紅黃藍(lán)幼兒園虐童事件”“武漢某高校研究生跳樓事件”，等等，這些涉及校園安全事件的發(fā)生，引起社會(huì)廣泛討論，也應(yīng)當(dāng)引起法律相關(guān)工作人員的立法反思。校園安全法的制定勢(shì)在必行。在 2018 年《懲防并舉推進(jìn)防治“校園欺凌”專項(xiàng)立法》大會(huì)中，與會(huì)者對(duì)校園安全法的立法進(jìn)行了探索。基于頻發(fā)的校園安全事件問(wèn)題，筆者從教育工作者的角度，探究我國(guó)校園安全法立法的基本問(wèn)題。

一、校園安全法的定義、適用范圍及法律地位

（一）校園安全法的定義

因?yàn)槲覈?guó)校園安全法現(xiàn)在還處在提案階段，所以關(guān)于校園安全法的定義還沒(méi)有一個(gè)確切的標(biāo)準(zhǔn)。法學(xué)界目前對(duì)校園安全法的定義也有各自不同的看法，目前比較普遍的觀點(diǎn)是，校園安全法是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，基于校園傷害事故實(shí)際，出于對(duì)學(xué)校、學(xué)生合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，以維護(hù)正常教育秩序，制定的規(guī)范各級(jí)教育行政部門(mén)、學(xué)校、社會(huì)、家庭對(duì)學(xué)生所負(fù)的安全義務(wù)，包括學(xué)校、家庭、社會(huì)、行政部門(mén)等在內(nèi)的主體，在校園安全事故導(dǎo)致的人身傷害及死亡事故中，需要擔(dān)負(fù)的責(zé)任范圍以及責(zé)任形式的相關(guān)法律。本文也采用此觀點(diǎn)。

（二）校園安全法適用范圍

校園安全法適用的條件應(yīng)包括：第一，根據(jù)學(xué)校的類別進(jìn)行劃分，校園安全法的適用學(xué)校是注冊(cè)備案的幼兒園、中小學(xué)、中等專業(yè)及職業(yè)技術(shù)學(xué)校、高校教育院校，在舉證原則以及處理上區(qū)分未成年學(xué)生與成年學(xué)生；第二，其發(fā)生危害的情況是發(fā)生在學(xué)校里進(jìn)行教育和教學(xué)時(shí)，出現(xiàn)的意外事故和傷害，主要包括校內(nèi)活動(dòng)、住宿和學(xué)校組織校外活動(dòng)等場(chǎng)合；第三，僅僅對(duì)處理發(fā)生了人身傷害、嚴(yán)重心理問(wèn)題等，產(chǎn)生嚴(yán)重后果，不可用于財(cái)產(chǎn)利益糾紛。

（三）校園安全法的法律地位

關(guān)于校園安全法的法律地位，目前理論界仍有不同的觀點(diǎn)，分別認(rèn)為校園安全法可列入民法、行政法或者是教育法中。關(guān)于該法的法律地位，本文的觀點(diǎn)是將其劃分到教育法的行列之中更為妥當(dāng)，劃分的依據(jù)是校園安全法最基本的目的就是針對(duì)教學(xué)、教育活動(dòng)時(shí)期，學(xué)生在行使學(xué)生角色時(shí)，保護(hù)其合法權(quán)益，預(yù)防校園安全事故發(fā)生，降低學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)及糾紛處理投入，可以說(shuō)校園安全法主要是面對(duì)教育活動(dòng)而設(shè)立的法律，這樣的主旨與《中華人民共和國(guó)教育法》的第二個(gè)層次所描述的類型是一致的。

二、我國(guó)校園安全法立法的必要性和可行性

近幾年來(lái)的校園安全事故不斷攀升，呈現(xiàn)增速快、形式復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)的特點(diǎn)，加之一些媒體的報(bào)道，讓校園安全法的立法迫在眉睫。但是也還有一些問(wèn)題值得考量，如，現(xiàn)在已經(jīng)有了《教育法》《民法總則》《學(xué)生傷害事故處理辦法》，因此校園安全法是否有必要成立？如果有必要，那么如何通過(guò)一部完善主位法，對(duì)校園安全事故進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，便于各級(jí)學(xué)校對(duì)校園安全事故預(yù)防及處理，這是法律界目前一直探討的課題。下面就立法的可行性問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）我國(guó)校園安全法立法的必要性

1.基于校園安全社會(huì)關(guān)系調(diào)整需要。校園安全社會(huì)關(guān)系非常復(fù)雜，涉及教育行政部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)、學(xué)校、教師、學(xué)生、學(xué)生監(jiān)護(hù)人等，因?yàn)榻逃虒W(xué)活動(dòng)而產(chǎn)生相互聯(lián)系，在處理校園安全事故中，需對(duì)相關(guān)關(guān)系人進(jìn)行責(zé)任劃分，學(xué)生群體還需區(qū)分未成年人、成年人。總的來(lái)說(shuō)，校園安全社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，校園安全保衛(wèi)任務(wù)非常艱巨，校園安全社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)生是基于對(duì)學(xué)生群體安全的保護(hù)，但這些學(xué)生群體本身有部分是未成年人，身體、心理發(fā)育還沒(méi)有完全，心理承受能力較差、行為自控力較低，在對(duì)事情和問(wèn)題的判斷上存在局限性，并且保護(hù)自我安全的能力比較弱，在面對(duì)不良外在力作用下容易發(fā)生傷害事件。比起成年人的安全問(wèn)題，學(xué)生群體的安全管理難度更大一些。校園中聚集大量未成年人，在這樣的環(huán)境下的群體性傷害發(fā)生的可能性更大，對(duì)于教師、學(xué)校方面都有更高的安全保護(hù)訴求。

另外一方面，校園安全社會(huì)關(guān)系并不是單一的直線形式，而是呈現(xiàn)出一種錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)狀聯(lián)系形式，難以進(jìn)行統(tǒng)一判斷。這些關(guān)系主要有行政、民事和刑事等形式的關(guān)系。例如，對(duì)于教育行政部門(mén)而言，其要做的是對(duì)校園安全工作進(jìn)行有效監(jiān)督，并且及時(shí)指導(dǎo)人員維護(hù)校園秩序，保證安全，這便是行政關(guān)系；學(xué)校需要對(duì)校園中的安全隱患進(jìn)行排查，保證校園里的人事安全并為此負(fù)責(zé)，這是民事關(guān)系；倘若由于疏忽，學(xué)校出現(xiàn)了嚴(yán)重的意外安全事故，那么學(xué)校就要承擔(dān)此次事故的責(zé)任，這就是刑事關(guān)系。這些關(guān)系綜合在一起，單靠各方的自我管理和內(nèi)在約束，而達(dá)到安全目標(biāo)顯然是不可能的。因此通過(guò)專門(mén)的法律去界定這些關(guān)系，明確各方的法律責(zé)任就十分必要了。

2.解決學(xué)校安全法律存在盲點(diǎn)問(wèn)題。目前我國(guó)在學(xué)生安全問(wèn)題上的法律規(guī)定散見(jiàn)于《刑法》《未成年人保護(hù)法》《民法總則》《教育法》《學(xué)生傷害事故處理辦法》等，這些法律規(guī)定雖然在實(shí)踐中發(fā)揮一定的作用，但是效果非常有限，有些內(nèi)容基本屬于號(hào)召式，無(wú)具體的實(shí)施辦法和程序，且在用詞上有很大的揣度空間，使得校園安全相關(guān)法律內(nèi)容缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟僮餍浴Ｔ谖覈?guó)學(xué)校作為教育機(jī)關(guān)并沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，而校園問(wèn)題的復(fù)雜性、緊迫性，現(xiàn)有法律仍然難以全面覆蓋，特別是對(duì)校園安全預(yù)防的責(zé)任劃分、處罰力度、歸責(zé)問(wèn)題、程序規(guī)范，在尋找法律依據(jù)上難以有準(zhǔn)確的說(shuō)法，實(shí)施有效性值得商榷。因此需要建立一個(gè)完善的立法體系，核心是要出臺(tái)一部校園安全相關(guān)的母法，明確校園安全的基本法律關(guān)系、責(zé)任、原則、程序、后果，使其在實(shí)踐中更便于學(xué)生、學(xué)校、監(jiān)管部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)應(yīng)用。

具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，在我國(guó)目前的相關(guān)法律法規(guī)之中，對(duì)“教育活動(dòng)期間中小學(xué)生人身安全保護(hù)主體”的問(wèn)題，尚未找到確切的相關(guān)規(guī)定。因主體沒(méi)有得到非常明確，與之相關(guān)聯(lián)的權(quán)利、義務(wù)問(wèn)題也就沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)定。以至于教育活動(dòng)期間的安全保護(hù)責(zé)任不夠詳細(xì)明白，讓安全事故有了“可乘之機(jī)”。

第二，目前的法律制度對(duì)學(xué)生傷害事故的處理規(guī)定，更多的是“原則性規(guī)定”，缺乏“可操作”的細(xì)致規(guī)定。民事糾紛關(guān)系是學(xué)生傷害事故的主要法律關(guān)系，在這種情況下，更多的屬于侵權(quán)行為，首先要對(duì)損害關(guān)系進(jìn)行分析和掌握。目前進(jìn)行判斷的依據(jù)主要是《民法總則》，雖然有一定的效果，但是其在處理問(wèn)題中具有局限性，并沒(méi)有將相關(guān)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化，更多是原則性的理論，因此在實(shí)際應(yīng)用中難以適應(yīng)復(fù)雜的實(shí)際情況要求，做出具體合理的數(shù)額和損害程度的判斷。舉個(gè)例子，部分家長(zhǎng)認(rèn)為學(xué)校、學(xué)生之間存在監(jiān)護(hù)關(guān)系。因?yàn)檫@個(gè)關(guān)系的存在，所以如果學(xué)生出現(xiàn)人身傷害或者是死亡事故，那么學(xué)校就一定要進(jìn)行賠償。但實(shí)際上學(xué)生年齡涵蓋未成年、成年兩種情況，且事故發(fā)生時(shí)是否是在履行學(xué)生角色，學(xué)校職責(zé)區(qū)間，賠償多少、怎么賠償？這個(gè)在實(shí)際處理中常常根據(jù)法院審判決定，而沒(méi)有統(tǒng)一的依據(jù)和實(shí)際操作標(biāo)準(zhǔn)，造成了不少家長(zhǎng)帶頭鬧事，學(xué)校吃悶虧的現(xiàn)象發(fā)生。

3.為校園安全管理工作提供長(zhǎng)效法律保障。近幾年來(lái)，陸續(xù)發(fā)生的校園安全事件，讓社會(huì)深究學(xué)校責(zé)任的同時(shí)，也開(kāi)始引起對(duì)政府、教育管理部門(mén)的“大問(wèn)責(zé)”。例如，2017 年“3.11”濮陽(yáng)小學(xué)踩踏事故之后，教育部門(mén)全面進(jìn)行的緊急疏散演練、錯(cuò)峰放學(xué)制度；在多次被曝光的校園欺凌事件之后，各個(gè)地方政府和學(xué)校聯(lián)合發(fā)布的《校園欺凌規(guī)章制度》。從這些事件來(lái)看，雖然引起各方面重視，并在安全制度上進(jìn)行補(bǔ)充，但是校園安全事件、突發(fā)事件仍舊在各地學(xué)校不斷發(fā)生。除了及時(shí)止損，更重要的還是要避免預(yù)防性管理機(jī)制的缺失。校園安全已經(jīng)隨著校園周邊商業(yè)化、高校開(kāi)放化、后勤集團(tuán)化，由封閉轉(zhuǎn)向半開(kāi)放。這種環(huán)境上的改變，使得校園安全發(fā)生的潛在因素變得復(fù)雜，加之沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)效的安全管理機(jī)制，因此校園安全管理顯得比較被動(dòng)，甚至是“疲于應(yīng)急”。為此，校園安全法的建立，能夠讓校園安全管理進(jìn)入制度化、常態(tài)化的狀態(tài)中，而不是在一次安全事故發(fā)生以后做出應(yīng)付性、補(bǔ)救性管理，這是減少校園安全事故的有效保障。

（二）我國(guó)校園安全法立法的可行性

1.國(guó)外校園安全法先行實(shí)踐為我們提供可靠借鑒。關(guān)于校園安全法的建立問(wèn)題，包括美國(guó)、韓國(guó)、日本等國(guó)家在內(nèi)，都已經(jīng)付諸實(shí)踐。美國(guó)的校園安全法建立時(shí)間最早，在 1990 年頒布的《克里里法案》中，就有關(guān)于校園安全相關(guān)立法，詳細(xì)到校園安全事故中的罰款規(guī)定，并且確認(rèn)了校園警察制度，明確校園警察承擔(dān)三方面的職能：執(zhí)法、安全管理、安全服務(wù)，取得很好的效果。該法案在 2009 年進(jìn)行了修訂，增加關(guān)于校園的防火安全、犯罪預(yù)防、突發(fā)事件處理的法律規(guī)定。在韓國(guó)《校園暴力預(yù)防及對(duì)策法》中，也有專門(mén)針對(duì)校園暴力而進(jìn)行的預(yù)防、責(zé)任劃分和處罰規(guī)定。日本對(duì)校園安全問(wèn)題也很重視，關(guān)于處理學(xué)生人身傷害事故的法律規(guī)范就達(dá) 30 多部，以 2003 年出臺(tái)的校園安全法為核心，建立了《學(xué)校保健法》《教育基本法》等一整套完整的校園安全法律體系。對(duì)國(guó)外立法優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和案例，我國(guó)在制定校園安全法的時(shí)候，可以進(jìn)行借鑒，并結(jié)合國(guó)內(nèi)具體情況予以調(diào)整。

2.我國(guó)校園安全法已經(jīng)進(jìn)入提案階段。在 2017 年 2 召開(kāi)的全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議中，提交并討論《關(guān)于完善校園欺凌防范和治理機(jī)制的提案》。該提案建議把“防范校園欺凌”專題教育列入常規(guī)性教育，并借鑒國(guó)外先進(jìn)立法，制定符合我國(guó)具體情況的校園安全法。提案認(rèn)為，關(guān)于校園欺凌的法律目前缺乏上位法的規(guī)范，現(xiàn)存法規(guī)內(nèi)容又存在交叉重疊、條文表述籠統(tǒng)現(xiàn)象，所在的法律層級(jí)相對(duì)較低，一些地方性法規(guī)基于從屬性、地域性的限制，立法質(zhì)量參差不齊，不易進(jìn)行全國(guó)性推廣，由此提議制定全國(guó)層面的專門(mén)的校園安全法，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)校園安全立法系統(tǒng)化。

三、校園安全法立法思考

（一）明確學(xué)校及校園安全的范圍

筆者認(rèn)為，推行校園安全立法的基本前提是明確界定學(xué)校及校園安全的范圍。通常認(rèn)為，學(xué)校是組織教育教學(xué)活動(dòng)的固定場(chǎng)所。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的不斷延伸，對(duì)學(xué)校時(shí)空內(nèi)涵的理解也在逐步拓寬。首先，學(xué)校的范圍不再僅限于物理意義上的校園圍墻框定的區(qū)域，還包括學(xué)校周邊環(huán)境、校車(chē)等合理延伸空間；其次，隨著學(xué)校寄宿制的鋪開(kāi)以及校外活動(dòng)的增加，學(xué)校開(kāi)展的教育教學(xué)活動(dòng)期間也延伸至寄宿制學(xué)生住宿期間以及學(xué)校組織的校外活動(dòng)期間。因而，從安全意義上分析，學(xué)校周邊、校車(chē)和學(xué)校組織校外活動(dòng)的場(chǎng)所等，均應(yīng)被視為學(xué)校的延伸。

另外，校園安全的范圍也十分廣泛。從對(duì)象上分析，校園安全涵蓋在校學(xué)生的人身財(cái)產(chǎn)安全、心理健康以及學(xué)校設(shè)施的安全。從義務(wù)主體看，校園安全除涉及校方、教育主管部門(mén)外，還涉及其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)和學(xué)生監(jiān)護(hù)人等。從校園安全事故類型上來(lái)說(shuō)，校園安全事故主要有體育運(yùn)動(dòng)傷害事故、人身傷害事故、消防事故、衛(wèi)生安全事故、實(shí)驗(yàn)室安全事故、交通安全事故以及自然災(zāi)害事故等。由此可見(jiàn)，學(xué)校的時(shí)空范圍不斷延伸，校園安全的內(nèi)容也復(fù)雜多樣，校園安全立法的內(nèi)容也應(yīng)隨之變化。

（二）校園安全法立法的基本原則

1.體系化。引發(fā)校園安全事故的原因是多方面的，事故的處置也涉及多方權(quán)益，要真正有效地預(yù)防和處理校園安全事故，首先要構(gòu)建完備的校園安全法律法規(guī)體系。我國(guó)的校園安全法律體系應(yīng)以法律為基本框架，加之國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，相關(guān)部委或地方政府制定具體的實(shí)施細(xì)則，形成上下呼應(yīng)、內(nèi)容完整的校園安全法律體系。

2.堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)。當(dāng)前，我國(guó)正處于教育體制改革進(jìn)程中，存在一個(gè)不斷探索、不斷總結(jié)的過(guò)程，而法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性，因而校園安全立法必須堅(jiān)持實(shí)事求是，一些外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)也不能拿來(lái)就用，必須適應(yīng)我國(guó)校園實(shí)際情況，符合我國(guó)教育改革的需要。對(duì)于已經(jīng)確定可行的、恰當(dāng)?shù)囊?guī)則，要上升為法律，而對(duì)于處置經(jīng)驗(yàn)不足，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)的問(wèn)題、方法，應(yīng)只做出原則性規(guī)定，不必操之過(guò)急。

3.綜合治理原則。校園顯然不是一個(gè)完全獨(dú)立的社會(huì)環(huán)境，校園安全從來(lái)也不是一個(gè)單一的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法的方式，規(guī)范出校園安全綜合治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。基本包含政府、教育主管部門(mén)、學(xué)校、社區(qū)、派出所、學(xué)生監(jiān)護(hù)人、媒體等利益及監(jiān)督相關(guān)方，使學(xué)校安全管理和社會(huì)綜合治理有效結(jié)合起來(lái)。

（三）理清學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系問(wèn)題

1.未成年學(xué)生與學(xué)校間的法律關(guān)系。在未成年學(xué)生與學(xué)校間的法律關(guān)系中，關(guān)于“學(xué)校是否要承擔(dān)未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人”這一問(wèn)題始終沒(méi)有統(tǒng)一答案。基于本文調(diào)查，筆者對(duì)有關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了查閱，走訪學(xué)者后，傾向于否定觀點(diǎn)。依據(jù)主要包括：首先，我國(guó)對(duì)“監(jiān)護(hù)”一詞的定義是依法對(duì)未成年人的人身財(cái)產(chǎn)和合法權(quán)益進(jìn)行有效的監(jiān)督和保護(hù)，涵蓋了法定、指定和委托監(jiān)護(hù)。《民法總則》指出只能由未成年人的父母、祖父母、外祖父母、兄和姐等角色擔(dān)任，如果未成年人均無(wú)以上親屬，則需要在村委認(rèn)同的情況下，由他人承擔(dān)法定監(jiān)護(hù)人，由此可知學(xué)校并不能作為監(jiān)護(hù)人；其次，《民法總則》中明文規(guī)定，未成年人的監(jiān)護(hù)人只能以委托的形式進(jìn)行認(rèn)可，學(xué)校本身對(duì)學(xué)生的義務(wù)和責(zé)任就是教育學(xué)生，對(duì)學(xué)生實(shí)施相應(yīng)的管理工作，這并不是因委托而存在的，兩者的角色是有區(qū)別的；再者一旦發(fā)生學(xué)校管理不善造成的傷害事故，學(xué)校同時(shí)代理學(xué)生和自己，顯然也違反了民法代理的要求。因而，基于以上三點(diǎn)分析，學(xué)校與學(xué)生之間并不存在也不可能存在監(jiān)護(hù)的法律關(guān)系。

另外，依據(jù)《教育法》《未成年人保護(hù)法》中的內(nèi)容，學(xué)校、學(xué)生之間的法律關(guān)系性質(zhì)定義為是“教育、管理、保護(hù)關(guān)系”，也就是在教育教學(xué)活動(dòng)期間，學(xué)校有責(zé)任對(duì)學(xué)生進(jìn)行安全教育、安全保障，以確保其在校內(nèi)健康成長(zhǎng)。這種觀點(diǎn)是當(dāng)前的主流觀點(diǎn)，也是本文認(rèn)同的觀點(diǎn)。由此，校園安全法中的學(xué)校與未成年學(xué)生的法律關(guān)系，應(yīng)該可以認(rèn)為是：學(xué)校對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育的同時(shí)，有職責(zé)進(jìn)行學(xué)生安全教育、管理、保護(hù)，其中保護(hù)的范圍和含義應(yīng)當(dāng)適當(dāng)拓寬，區(qū)別于成年學(xué)生，凸顯對(duì)未成年學(xué)生群體的保護(hù)。

2.成年學(xué)生與高校之間的法律關(guān)系。關(guān)于成年學(xué)生與高校之間的法律關(guān)系，目前我國(guó)法學(xué)界普遍支持民事法律關(guān)系說(shuō)兼行政法律關(guān)系說(shuō)，即認(rèn)為高校與成年學(xué)生之間的法律關(guān)系并非僅是民事法律關(guān)系，在這種關(guān)系之外，還應(yīng)當(dāng)存在行政法律關(guān)系。高校與成年學(xué)生之間的關(guān)系其實(shí)是一種復(fù)雜的法律關(guān)系，試圖用某一種關(guān)系來(lái)籠統(tǒng)概括它都是不完整、不符合實(shí)際的。因而，關(guān)于兩者的法律關(guān)系問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從高校的行為中分析。

高校不屬于行政機(jī)關(guān)，屬于依法成立的教育組織，但是在法律法規(guī)下又授予高校權(quán)利行使一定的管理職權(quán)，諸如依照規(guī)則做出的招生、注冊(cè)、獎(jiǎng)懲、學(xué)籍管理、畢業(yè)證書(shū)頒發(fā)、學(xué)位證書(shū)授予等，毫無(wú)疑問(wèn)這都是具體行政行為。在這些行政行為中，高校與成年學(xué)生之間的地位顯然是不平等的，高校具有行政主體的法律地位，成年學(xué)生屬于行政行為的相對(duì)人，構(gòu)成行政法律關(guān)系的主體。

綜上，本文贊同民事法律關(guān)系說(shuō)兼行政法律關(guān)系說(shuō)，認(rèn)為高校與成年學(xué)生之間的法律關(guān)系是行政管理與教育服務(wù)法律關(guān)系，這種法律關(guān)系是行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的綜合法律關(guān)系。

（四）校園安全事故的歸責(zé)原則

關(guān)于學(xué)校在校園安全事故中的歸責(zé)原則，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”。根據(jù)我國(guó)的侵權(quán)責(zé)任法第6條、第7條的規(guī)定，結(jié)合立法機(jī)關(guān)的解釋，我國(guó)確立的歸責(zé)原則是過(guò)錯(cuò)責(zé)任和無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任相結(jié)合的二元制度；而侵權(quán)責(zé)任法第6條第2款的過(guò)錯(cuò)推定原則包含在過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則中，是對(duì)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的特別適用。根據(jù)我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法第 24 條，對(duì)當(dāng)事人雙方均沒(méi)有過(guò)錯(cuò)時(shí)對(duì)損害的發(fā)生公平分擔(dān)損失的規(guī)定，可以看出，適用本條款情況發(fā)生時(shí)，受害人和行為人對(duì)損害的發(fā)生均沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，行為人與受害人之間沒(méi)有產(chǎn)生侵權(quán)責(zé)任，而對(duì)雙方而言此時(shí)要求任何一方承擔(dān)責(zé)任，可能令人難以接受；在實(shí)踐中，在某些特殊情形下，的確需要行為人給予受害人適當(dāng)幫助，并不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是承擔(dān)公平責(zé)任，而僅僅出于人道主義。換言之，從“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”到“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”，行為人承擔(dān)責(zé)任的可能性是逐漸降低的。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)受害人的民事行為能力不同作區(qū)分。依據(jù)《侵枚責(zé)任法》第 38 條規(guī)定，“無(wú)民事行為能力人”遭受校園傷害事故中適用的是“過(guò)錯(cuò)推定原則”；第 39 條在“限制民事行為能力人”遭受校園傷害事故中適用的是“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”。可見(jiàn)，受害人的民事行為能力越健全，適用的歸責(zé)原則要求越高，行為人承擔(dān)責(zé)任的可能性越低，這符合“舉重以明輕，舉輕以明重”的原則，因而可推導(dǎo)出高等院校在校園安全事故中最多只應(yīng)承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

（五）建立多元化的救濟(jì)機(jī)制

根據(jù)《學(xué)生傷害事故處理辦法》第 29 條規(guī)定，“根據(jù)雙方達(dá)成的協(xié)議、經(jīng)調(diào)解形成的協(xié)議或者人民法院的生效判決，應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)擔(dān)的賠償金，學(xué)校應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)籌措；學(xué)校無(wú)力完全籌措的，由學(xué)校的主管部門(mén)或者舉辦者協(xié)助籌措。”可見(jiàn)，在我國(guó)校園安全事故中，學(xué)校承擔(dān)的賠償責(zé)任一般由學(xué)校自行籌措支付，無(wú)力支付的，則由教育主管部門(mén)或者舉辦者協(xié)助支付。但筆者認(rèn)為，這種做法存在許多問(wèn)題：首先，我國(guó)大部分學(xué)校都是由國(guó)家投資舉辦的公立學(xué)校，不具有營(yíng)利性，學(xué)校的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政、學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)（扣除上交國(guó)家的部分）和社會(huì)捐贈(zèng)，學(xué)校本身沒(méi)有創(chuàng)收的能力，如果學(xué)校用財(cái)政撥付的教育經(jīng)費(fèi)支付賠償金，就會(huì)有損于其他同學(xué)的利益，如果不支付賠償金，就會(huì)損害受害學(xué)生的利益。其次，由學(xué)校主管部門(mén)及舉辦者協(xié)助籌措，可是主管部門(mén)的資金又是來(lái)源于哪里呢？又或者舉辦者沒(méi)有那樣的能力怎么辦？而且只是規(guī)定協(xié)助籌措，而不是代為支付，似乎最后的支付壓力還是會(huì)落在學(xué)校身上。可見(jiàn)，我國(guó)高校賠償資金的來(lái)源過(guò)于單一。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的積極探索，筆者建議建立多元化的賠付救濟(jì)機(jī)制。

第一，建立國(guó)家賠償機(jī)制。我國(guó)大部分學(xué)校都是由國(guó)家出資設(shè)立的公立教育機(jī)構(gòu)，國(guó)家作為學(xué)校的所有者，那么，學(xué)生在校園受到人身傷害，由國(guó)家來(lái)進(jìn)行賠償也不無(wú)道理。國(guó)家可以設(shè)立學(xué)生傷害賠償準(zhǔn)備金，當(dāng)學(xué)生在校期間受到人身傷害，依法需要學(xué)校進(jìn)行賠償時(shí)，學(xué)校可以向該基金會(huì)申請(qǐng)賠償資金，從而支付受害學(xué)生的賠償金。基金的資金來(lái)源可以是國(guó)家財(cái)政撥款或者接收社會(huì)捐贈(zèng)。

第二，設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)或者專門(mén)單位來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)。日本為了解決這一問(wèn)題，建立了專門(mén)的學(xué)校健康中心；韓國(guó)為了解決這一問(wèn)題，建立了學(xué)校安全協(xié)議會(huì)等。就我國(guó)而言，筆者認(rèn)為，由于我國(guó)地域江闊，高校眾多，可以在每個(gè)省級(jí)行政區(qū)域組織各高校自愿共同出資設(shè)立專門(mén)的“高校校園安全協(xié)會(huì)”，各校派一名代表組成管理委員會(huì)，隸屬各地教育主管部門(mén)，由協(xié)會(huì)管理資金，負(fù)責(zé)資金的征收和支付，高校每年按一定標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)繳納“會(huì)費(fèi)”。當(dāng)協(xié)會(huì)的成員學(xué)校發(fā)生校園學(xué)生傷害事故需要學(xué)校進(jìn)行賠付時(shí)，學(xué)校通過(guò)申請(qǐng)，并經(jīng)過(guò)管理委員會(huì)批準(zhǔn)即可得到相應(yīng)的資金來(lái)對(duì)受害學(xué)生進(jìn)行賠償。

第三，完善學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制。目前在我國(guó)，其實(shí)是有學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的，但推廣范圍還不夠，究其原因還是由于教育經(jīng)費(fèi)不足和學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)。對(duì)此筆者認(rèn)為，要想改善我國(guó)學(xué)校在責(zé)任保險(xiǎn)方面的制度，應(yīng)當(dāng)加大力度推行責(zé)任保險(xiǎn)，并且要有一定的強(qiáng)制性。《學(xué)生傷害事故處理辦法》第31條規(guī)定，“有條件的，應(yīng)當(dāng)參加學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)”，那么我們就要采取“成熟一批，推行一批”的方式，逐步強(qiáng)制推行學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，保費(fèi)應(yīng)采用“地方政府財(cái)政撥款”或者“地方財(cái)政+高校負(fù)擔(dān)”的方式，減輕學(xué)校繳納保費(fèi)的壓力。

校園安全問(wèn)題是全社會(huì)共同關(guān)注的民生問(wèn)題，政府相關(guān)部門(mén)、學(xué)界在校園安全事故的預(yù)防和處理、學(xué)生和學(xué)校的權(quán)益保障等問(wèn)題上進(jìn)行了許多有益的嘗試和思考，相信通過(guò)校園安全立法，明確各方關(guān)系與權(quán)利義務(wù)，規(guī)范事故預(yù)防、處置程序，完善救濟(jì)手段，校園安全問(wèn)題能夠得到較為妥善的解決，同時(shí)也為進(jìn)一步促進(jìn)和諧校園建設(shè)、推動(dòng)國(guó)家的和諧發(fā)展添磚加瓦。

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（責(zé)編 盧建龍）