土地制度改革與鄉村發展變遷

強海洋

隨著鄉村振興戰略啟動實施，未來將會有更多關于“土地改革”的精彩故事在這片紅色大地上演。

今年是改革開放40周年，與1978年改革之初相比，我國的經濟社會發生了翻天覆地的變化，回顧這40年取得的偉大成就，極為必要。作為改革的發源地，作為開啟了中國40年波瀾壯闊發展新篇章的廣大農村，更是發生了前無古人的巨大變革，8億多農民的生產生活方式在這場改革大潮中完全改變。

改革之前：發展停滯期

某種意義上，四十年的中國改革史，是一部濃縮的土地制度改革的發展史。

1978年以前，對于中國絕大多數農民來說，土地一直是他們經濟收入的重要來源，尤其對那些缺乏非農就業機會的農民而言，土地甚至是他們收入的唯一來源。

建國后到改革開放這一時期，我國農村一直實行“三級所有，隊為基礎”的土地集體所有制度；自1957年集體化的21年時間里，我國糧食、棉花的凈征購增長僅分別為21%和48%，食油收購甚至出現了減少的現象，糧、油均由合作化開始時的凈出口國變為凈進口國，農民生產積極性嚴重不足。

有數據顯示，到1978年，我國農村居民人均可支配收入僅為133.57元，其中食品支出46.59元，占人均生活消費品支出的66.91%，以恩格爾系數衡量，農民處于絕對貧困狀態。怎么吃飽肚子，已成為農民每天醒來面對的頭等大事。

改革20年：快速上升期

《易》曰：“窮則變，變則通”。1978年冬，安徽省鳳陽小崗村18戶農民秘密簽訂契約，決定將集體耕地承包到戶，實行大包干，當此時，國家的前途和命運與小崗村18戶農民一樣，充滿了對未來奮斗的渴望和對前途未知的迷茫。

大包干極大的激發了農民的生產積極性，第二年小崗村就實現了大豐收，第一次向國家交了公糧，還了貸款。此后，以“家庭聯產承包責任制”命名的中國農村改革迅速蔓延全國，并拉開了中國農村經濟體制改革的序幕。

1979年9月，中共中央《關于加快農業發展若干問題的決定》將“不許包產到戶，不許分田單干”改為“不許分田單干”的表述，使廣大農民和基層干部看到了制度創新的希望，同年年底，全國包產到戶的比重已經達到9%。1982年的中央一號文件，明確肯定了包產到戶、包干到戶“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”，這意味著“雙包”責任制的合法性得到了官方的正式認可。

1982年之后，中共中央歷年一號文件多次強調，“農村實行以家庭承包經營為基礎的統分結合的雙層經營體制”，逐漸取代了舊有的集體統一生產和經營，成為了農村新的基本經營體制。與之相配套的是，土地承包期由1982年確定的5年，到1984年改為延長15年，直至1993年“11號文件”要求承包權在第一個15年承包期到期后繼續延長30年的有關政策，穩定了農戶對土地的預期。

政策最直觀的表征是：糧食總產量由1978的3萬噸增長到1998年的5.1萬噸，年均增速達到了2.7%；農民人均純收入由1978年的133.6元增長到1998年的2162.0元，年均增速達到了14.9%。

世紀之交：徘徊蓄勢期

1998年，正值改革開放20周年。糧食產量的連年豐收，產生了短期供大于求的局面，同年召開的十五屆三中全會在《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中認為，中國農業已經進入總體平衡而結構性不足的時代，調整和優化農村經濟結構成為農業工作的主旋律。一方面，農產品“賣難”現象相繼涌現，政府有限的財力，使得保障糧食收購的壓力加大，農民按保護價售糧后拿不到貨款，打“白條”現象嚴重。另一方面，隨著國家城鎮化和工業化的快速推進，大量優質農田被占用，加之農村大量剩余勞動力進城務工，城鄉收入差距的迅速擴大，農村土地撂荒、粗放經營現象嚴重，農作物播種面積大幅下降，導致糧食產量大幅下降。

數據顯示，農作物播種面積由1998年的23.36億畝降至2003年的22.86億畝，下降了4935萬畝。此外，隨著市場經濟發展，經濟作物產出收益明顯高于糧食作物，農業結構調整中糧食播種面積明顯降低，由1998年的17.1億畝降至2003年的14.9億畝，下降了2.2億畝。中國糧食生產總量由1998年的5.1萬噸下降到2003年的4.3萬噸，年均下降速度為3.4%。與1998年相比，2003年農民人均純收入僅2622元，5年時間僅增加了460元，增速下滑了11%。

直面“三農”：恢復增長期

受前期糧食供求關系緊張以及中國糧食需求量持續增長的影響，農產品價格徘徊不前、農資價格節節攀升、糧食生產下滑、農民稅負很重、基層干群矛盾日益突出的“三農問題”引發強烈的社會關注，“農民真苦、農村真窮、農業真危險”成為“三農問題”的真實寫照。

在這個大的社會背景下，糧食生產重新得到了政府的重視，自2004年以來，中央連續15年的1號文件都集中在“三農”問題上，并在此期間先后出臺了免除農業稅、糧食直補、購買農機具補貼、良種補貼、穩定和提高糧食收購價格等一系列扶農支農政策，大大提高了農民種糧積極性，使得中國糧食生產呈現出持續穩定的增長態勢。中國糧食總產量由2003年的4.3萬噸增長到2017年的6.2萬噸，年均增長速度為2.85%。農民人均純收入由2003年的2622元增長到2017年的13432元，年均增速達到了13.4%。

兩個現象：新型城鎮化與新農民

據有關部門統計，2011年中國的城鎮化率首次突破了50%，意味著我國城鎮人口超過了農村人口；2017年末中國城鎮常住人口81347萬人，城鎮化率為58.52%。這說明，我國已由農業大國向新型城鎮化大國穩步邁進。但應指出的是，2017年底，我國戶籍人口城鎮化率僅為42.35%，也就是說還有16個百分點的農民務工人員還不是完全的城鎮居民，甚至還會回到農村去，這也為新時期鄉村發展帶來了新的問題和新的挑戰。

2015年，農村居民可支配收入中，非農的收入首次超過了家庭經營性收入，特別是工資性收入超過了農業經營收入，這意味著農民收入不再依靠地里“刨食”。從2017年收入構成來看，受農民工總量和工資水平雙增長影響，工資性收入保持較快增長，達到5498元，比重超過四成，增收貢獻率達到44.5%；農村一二三產業融合發展、創業創新拓展了農民增收空間，帶動經營凈收入增速達到6%；民生持續改善、扶貧力度持續加大，轉移凈收入增速達到11.8%；土地流轉收租金、要素入股分紅等模式不斷推廣，農村集體產權制度改革紅利不斷釋放，財產凈收入增加到303元，增收貢獻率提高0.8個百分點。

土涵萬物，地養千祥，有限的土地孕育著無限的希望。按當年價現行農村貧困標準衡量，1978年全國農村貧困人口規模7.7億人，貧困發生率為97.5%；2017年末，全國農村貧困人口3046萬人，貧困發生率3.1%。我堅信，隨著鄉村振興戰略啟動實施，未來將會有更多關于“土地改革”的精彩故事在這片紅色大地上演。

（作者系中國國土資源經濟研究院副研究員）