淺析“三權分置”對廣東省征地補償安置方式的影響

譚 亮

(廣東省水利電力勘測設計研究院，廣東 廣州 510635)

隨著我國經濟和社會發展，農村建設用地的“入市”流轉已成大趨勢，但在城鎮化、基礎設施建設中涉及土地征收的矛盾也日益突出。2016年底，中央下發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《分置辦法的意見》)實行土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，回應社會關切，滿足土地流轉的需求，要求土地補償和安置方式要合法、合理地維護集體經濟組織、承包戶和新型經營者的合法權益。廣東省從2006年起就依據國家有關部委的文件，開展了征地補償保護標準和留用地安置方式的改革和嘗試，緩和了被征地農民和政府之間的矛盾，但也出現一些新的問題。通過馬克思地租地價理論和社會主義級差地租理論，結合廣東省現行的補償安置政策實施中出現的各種問題進行分析，提出建議和優化思路。

1 社會主義級差地租理論

1.1 馬克思地租地價理論

馬克思地租地價理論認為，地租是土地所有者向使用者讓渡土地使用權所獲得的收入，是土地所有權的經濟實現。廣義的地租包括超額的利潤、工資、利息及利用各種生產要素獲得超額收益；狹義的地租是指使用土地獲得的超額收益。馬克思還提出了級差地租的概念：因土地自然豐沃程度、與市場的距離不同而產生的級差地租Ⅰ，以及因在土地上追加等量投資造成不同生產率和收益而產生的級差地租Ⅱ。

《資本論》提出，“實際上，這個購買價格不是土地的購買，而是土地所提供的地租的購買價格”。土地價格不是價值的貨幣表現，而是地租的資本化，或者是資本化的地租，是土地所有制向土地需求者讓渡土地所有權所獲得的收入。

1.2 社會主義級差地租理論

在社會主義初級階段，盡管已經消滅了土地的私有化，但以土地所有權與經營權分離為前提產出的地租依然存在。在社會主義生產關系下，農產品由勞動者創造，但這類農業生產活動離不開國家和集體提供的生產和經濟條件。因此，國家、集體和勞動者共同分享級差地租。在我國實際的征地過程中，集體經濟組織通過取得土地補償和安置補助費的形式，得到了級差地租Ⅰ。國家往往通過獲得土地流轉后的土地出讓金；或者通過征收各類稅費，包括耕地占用稅、耕地開墾費、征地管理費、新增建設用地有償使用費、占用高標準基本農田補建費用等項目收回了部分級差地租Ⅱ。土地承包者和經營者則通過對其投資的各類農田水利設施和附屬生產設施(通常被稱為“地上附著物”)、種養物等的補償，以及農業補貼、就業保障、養老保障等獲得級差地租Ⅱ的剩余部分。

通過對社會主義地租的來源、分配的分析，地租使土地所有權和經營權有機地聯系在一起，并決定了土地利益的分配；征地補償就是級差地租的再分配和平衡。余文鑫[1]提出，社會主義地租在一定國家制度下始終作為土地所有權與經營權關系調整中用來調節經濟關系和政治關系的杠桿。

2 廣東省征地補償保護標準和留用地政策

《分置辦法的意見》中規定了所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局。十九大報告也提出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。

隨著農村土地入市，“三權”所有者對其物權的重視，現行征地補償制度實施的按照產值倍數確定補償款和安置費的方法將不能充分體現農村土地在轉用過程中的潛在收益和價值。王小映[2]提出，相較于國有建設用地在市場經濟中按市場價格流轉的情況，農用地只能按照“使被征地者生活水平不降低”的原則制定補償標準，這使得農民無法獲得土地發展權的收益。這就形成了現在農民對土地征收的預期和實際征地補償標準相距甚遠的矛盾。至2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》《國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》等一系列文件頒布后，各地才逐漸開展了征地補償標準計算方法、失地農民社會保障、留用地安置等多種形式結合和征地補償制度改。

2.1 廣東省征地補償保護標準

2006年，廣東省國土資源廳頒布了《廣東省征地補償保護標準》，開展了征地補償價格的改革，根據經濟發展水平、人均耕地面積等因素將省內各鎮分為十類地區，并按照不同地區類別和土地地類規定了征地補償費(只包含土地補償費和安置補助費)的最低標準。《廣東省征地補償保護標準》在2010和2016年根據社會經濟發展水平進行了調整。其中，一類地區(如廣州市天河區、番禺區，東莞市虎門鎮、厚街鎮)耕地補償最低標準就由2006年的99.45萬元/hm2，調整到2010年的128.70萬元/hm2，在2016年又調整為1740.00萬元/hm2。根據《廣東省征地補償保護標準》的規定和當地經濟發展狀況，各地級市細化了轄區內的地區類別和地類分類，出臺了適用于當地的征地保護標準政策和文件。

廣東省征地補償保護標準(2016修訂調整)見表2。

表2 廣東省征地補償保護標準(2016修訂調整) 單位：萬元/hm2

注：深圳市為單列市，其補償標準自行制定。

2.2 留用地政策

廣東省留用地安置方式的實踐始于2010年，省國土資源廳根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》有關精神和廣東省委、政府《關于解決社會保障若干問題的意見》，發布了《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》(以下簡稱《留用地管理辦法》)。《留用地管理辦法》提出了征收農村集體經濟組織的土地需按照征收土地面積的一定比例(10%～15%)，作為征地安置另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產的建設用地；在集體經濟組織選擇放棄留用地安置，或無法安排符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的土地等情況下，可采用將留用地折算貨幣的方式安置。隨后，各地市根據《留用地管理辦法》的規定，陸續制定和發布了當地的留用地實施辦法。

廣東省人民政府辦公廳2016年印發了《廣東省關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》，明確了留用地安置適用于公益事業建設項目，并制定了留用地折算貨幣補償的最低標準(不低于所在地對應的《全國工業用地出讓最低價標準》的70%)后，廣東省也開始了在各類大中型水利水電工程采用留用地安置方式的嘗試。

3 “三權分置”對征地補償保護標準、留用地安置方式的影響

社會主義地租是我國經濟運行中的重要經濟杠桿，調節著經濟活動中各參與方的利益。改革開放初期，城鄉發展差異不大，城市和農村的級差差別不明顯，農民對土地的期望值較低。但隨著經濟的發展，城鎮化水平不斷提高，地租由于土地稀缺性、交通及文教衛等基礎設施的改善逐漸上漲，地方政府對農用地征收的需求增加，也使農民對土地征收補償的期望大幅上漲。在這種情況下，現行政策按照土地產值倍數補償的規定反而不適應社會經濟發展，變成了對農用地價值的壓制，大大影響了農民對土地集約使用的積極性。許多地方的農民由于征地補償標準不合理、農業產品價格低，寧愿將農地丟荒，也不愿意進行集約經營和土地流轉。這與通過“三權分置”政策來促進農用地入市流轉的設想相違背。

“三權分置”的提出以及區片價政策的實施，表面上是明確了物權人的權益，提高了土地征收補償標準，實際上是國家從土地出讓金中向集體和農民個人讓渡了部分級差地租，是從“保證被征地農民最低生活保障”到“對土地發展權益補償”的過渡。

但是，征地補償保護標準加上留用地的補償方式和標準在社會上也逐漸引起了爭議。許多地方政府為了城市建設，采用大幅提高安置標準的做法，鼓勵農民放棄土地“上樓安置”。被征地農民短時間內獲得大量財富的同時，缺乏再就業培訓和相應的就業安排，無法在城鎮就業和發展。不少被征地農民將部分安置房出租，以收取的租金作為主要收入，缺乏再就業的動力。雖然被征地農民在城鎮落戶了，但卻沒有將其勞動力轉移到城鎮。這都是征地補償和安置標準超過應有的“度”，被征地農民獲得的收益超過社會平均水平造成的。長此以往，還會造成公共資源的浪費，拖慢城鎮化進度，影響農村勞動力轉移等社會問題。

大幅提高土地所有者的安置標準的做法，過于強調了對土地所有權和承包權的補償補助；卻忽視了對土地經營者(農業企業等集約經營者)的權益，特別是對地上作物和土地改良的投資多限于青苗等附作物的補償。傅運林、朱仁友[3]就指出，留用地是征地過程中由于貨幣化補償不足或未能滿足被征地期望值而進行的補償。現實中，這些留用地大多在周邊開發條件改善、土地增值后被“高價”賣出用于房地產開發，而其土地規劃用途也在售賣過程中一再變化，這都給城市土地管理留下后患。

從社會主義級差地租理論的角度來看，實行留用地方式等補償和安置的地租分配體系較多地考慮了土地區位等的因素，并向級差地租Ⅰ傾斜；而對于級差地租Ⅱ，特別是通過集約經營可能產生收益的地租部分卻鮮有考慮。征地補償過程中的級差地租分配示意圖如圖1所示。土地承包者和經營者遇到國家公益或基礎設施建設項目征收土地時，往往只依據“國家建設項目征地”作為“不可抗力”的條款而終止合同。因此，土地經營者根據合同期計劃，已經投入到土地改良中的各種投資(包括各類農資物品、農田灌溉設備、農機設備)等無法得到增值；施放在土地上的各類農資物品和布設在田間的灌溉設備甚至無法得到合理補償。這種做法將影響土地經營者的計劃，增加經營的不確定性，進而打擊土地經營者取得經營權進行集約經營的積極性，影響農業集約化經營的發展。

圖1 征地補償過程中的級差地租分配示意圖

由此可見，僅考慮提高土地所有者和承包者的征地補償期望，采用留用地安置提高征收土地補償和安置費不符合社會主義市場經濟原則。

4 結論及建議

土地補償和安置方式合法、合理地維護集體經濟組織、承包戶和新型經營者的合法權益。目前，城市房地產價格高居不下，農村土地的價值得不到體現，主要是城鄉土地交易市場分置，土地出讓金城鄉分配不合理造成的。從級差地租的角度來看，征地補償保護標準和留用地安置方式都是對農村土地地租的貨幣補償形式，這些政策的制定受到農民短期內的期望值、社會輿論關注程度等人為因素的影響。其補償標準往往高于制定時農村土地的市場價值；但一段時間后，補償標準又無法與當地經濟發展相適應。而且，政策調整往往跟不上市場變化的節奏。

因此，通過逐步推進征地補償的市場化，實現依法、合理地補償安置。一方面，構建一體化的城鄉土地交易體系；另一方面，要把握合理補償的“度”，平衡各方利益。通過建立統一的交易市場，使農村可流轉或被征收土地的價格以鄰近地區城鎮建設用地的出讓價格為參考，以合理的評估確定土地價格；同時，通過市場機制合理地調整價格和土地供給。這樣既可以調整農村和城鎮之間的級差地租的差距，也能使農村可流轉或被征收土地的發展權得到充分體現。