農村土地改革對水利水電工程建設征地移民影響分析
——以甘肅省靖遠縣雙永供水工程為例

李忙寧

(甘肅省水利水電勘測設計研究院，甘肅 蘭州 730000)

1 問題的提出

1982年中國農村實行家庭聯產承包責任制，打破了建國以來以人民公社為主的土地集體所有、集體經營的模式，確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經營的模式，實現了土地集體所有權與承包經營權的分離。聯產承包責任制雖然解決了廣大農村溫飽、初級發展的問題，但隨著我國經濟和城鄉一體化的發展，一戶一農的小規模經營方式已經無法解決土地經營規模、產出、勞動力束縛、投入、棄耕等問題，對原有的農村土地制度進行改革勢在必行。2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模的意見》，明確提出了“堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”。2016年10月中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出“實行所有權、承包權、經營權分置并行”。三權分置促進和保障了土地流轉的順利開展，有學者將土地流轉稱為“新中國成立后第三次土地革命”，并可有效破解農村發展面臨的問題。

2 甘肅土地流轉情況

2014年11月甘肅省金昌市金川區、天水市武山縣被確定為全國第二批農村改革試驗區，開始了農村土地改革的試點工作。

為加快和指導土地流轉工作，2015年4月省委辦公廳和省政府辦公廳下發了“關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見”。提出了“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”的要求。

截止2016年底，甘肅省完成土地流轉面積1220.2萬畝，占可流轉土地面積的24%，流轉方式主要是出租、轉包和互換。流轉土地主要發展林果業、種植玉米和經營其他種植業。

甘肅省2014～2016年土地流轉主要情況詳見表1。

根據調查分析，在省各級政府引導下，通過成立專業合作社、新型經營主體、引進農業產業化龍頭企業等多種方式，對確權后的土地通過流轉發展高效林果業、蔬菜、中藥材等種植，土地產出大幅提高。同時農村剩余勞動力就地進入種植企業，增加了農民收入，促進了當地社會經濟的發展。

3 工程案例介紹

(1)工程選取的原則

本次主要分析土地改革對水利水電工程建設征地移民的影響，案例的選取遵循以下原則：①近幾年已完成建設征地移民的水利水電工程；②項目區農業生產條件處于甘肅省的中等水平，避免選取在最高、最低的區域；③項目區已開展了土地流轉工作，已實施的土地流轉面積比較大；④工程建設征地實物指標中主要以征地為主，不涉及大量的居民搬遷安置、專項設施復建等。

表1 甘肅省2014～2016年土地流轉面積分類統計表

注：表中全省可流轉土地面積根據公布土地流轉率推算。

(2)工程概況

甘肅省靖遠縣雙永供水工程位于白銀市靖遠縣，工程任務是解決靖遠縣永新、雙龍、興隆三鄉川塬區的人畜飲水困難問題，同時利用區內豐富的土地資源，發展農業灌溉。

工程水源為黃河，由干渠、支渠(干管)構成，主要包括取水口、供水泵站、供水建筑物、凈化水廠、人飲配水管網及田間配套工程等。

2011年初步設計工程永久征收土地368.72畝，其中耕地345.91畝，不涉及房屋拆遷及專項設施的復建。生產安置涉及行政村10個，2012年生產安置人口152人。安置主要采取農業安置，本村內土地調劑，種植業結構調整的安置方案。征地移民補償投資1652.92萬元。2015年6月主體工程完工，同年8月開始運行。

(3)項目區土地流轉實施情況

根據調查，近幾年項目區所在政府認真落實國家和省相關政策，通過農民專業合作社、龍頭企業、業主大戶等積極推進土地流轉，充分利用當地的光熱條件，發展種植枸杞；土地流轉期限一般為10年，已實施土地流轉面積約占總耕地面積的50%。通過土地流轉極大地提高了土地利用率，取得了顯著的經濟效益。

表2 生產安置方案對比表

4 影響分析

按照初步設計建設征地范圍和規模，用土地流轉政策對原工程建設征地移民安置重新進行論證，對比分析其影響。

(1)對實物指標調查的影響

已實施農村土地三權分置和確權的地方，大部分以村民小組為界，通過村民小組內土地互換，將每戶分散的小碎塊土地調整到集中的片塊，并對每一戶集中土地進行了登記確認和頒證。因此，對于確權后每一塊土地的戶主、權屬、面積、種類等情況更加清晰，有利于建設征地土地的調查。

工程征地涉及的村莊，部分耕地土地經營權實施了流轉，經營權戶已對土地進行了整治種植了枸杞，每年投入人力和財力進行管護。實物指標調查后的確認應有承包戶和經營戶，土地面積由承包戶確認，地上附著物由經營戶確認。

(2)對生產安置的影響

生產安置任務：根據生產安置人口的確定原則和計算方法，建設征地生產安置任務未發生變化，設計水平年生產安置人口152人。

生產安置方式：工程區群眾在當地政府的指導、引導下，對土地流轉積極性高，可流轉的土地資源數量、質量可滿足生產安置需要，為征地移民安置提供了基本條件。

生產安置采取流轉土地發展種植業的方式，與原設計生產安置方案相比，生產安置需考慮在土地流轉期間的流轉費用。因此，為確保流轉期間土地的正常使用，保證征地移民的合法權益，按照項目區土地流轉的幾種方式，擬定三種生產安置方案，分析生產安置方案的優缺點，推薦符合當地實際的流轉土地345.9畝，成立專業合作社種植枸杞的生產安置方案。

不同生產安置方案見表2。

安置效果：采取推薦的生產安置，征地農民收入除專業合作社的種植收入外，征地農民剩余勞動力可從事第二、三產業，勞動力就地轉移進入種植企業從事枸杞的管護、采摘增加工資性收入；由于當地引進種植企業，可為種植企業租賃農機具、出租房屋等，增加資產性收入。

推薦的生產安置方案與原設計方案相比，解決了村內調劑土地、群眾難以滿意的困難，拓寬了被征地農民收入的渠道，增加了收入，使征地農民可以盡早達到和超過生產安置目標。

(3)對征地費用影響

2011年初步設計征地及移民補償投資1652.92萬元，按照甘政發[2017]17號文計算補償投資1980.13萬元，增加19.8%，主要是耕地補償標準的變化。

依據工程區現狀土地流轉調查情況，計算補償投資2303.41萬元，比按照甘政發[2017]17號文計算補償投資增加16.33%。投資變化主要是工程區約50%的耕地進行了土地流轉，流轉后的土地實施集約化經營，主要種植枸杞，畝產值約5000元，高于一般種植作物。

5 結語

通過以上分析，農村土地改革的三權分置，促進和保障了土地流轉的順利開展，大量可流轉的土地資源為水利水電工程建設征地移民生產安置創造了條件。土地三權分置、確權頒證、土地的流轉便于水利水電工程建設征地實物指標的調查，可流轉土地為征地移民生產安置提供了多種安置方案，建設征地補償投資費用會有所提高。